Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Лексин В. Кризис системы расселения в контексте кардинальной трансформации территориальной
Лексин В. Кризис системы расселения в контексте кардинальной трансформации территориальной

Местное самоуправление в территориальной организации общества и в системе расселения: фрагмент статьи «Кризис системы расселения в контексте кардинальной трансформации территориальной организации российского общества»

Важнейшим звеном территориальной организации современного общества и фундаментальной институциональной основой его устойчивого функционирования является так называемая местная власть, представленная соответствующими органами самоуправления. Именно этот уровень публичной власти во всем мире отвечает за состояние социальной и инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений и за повседневное обеспечение бытия их жителей, стимулирует и поддерживает различные формы территориальной самоорганизации населения, разрабатывает и реализует (самостоятельно и с использованием технологий аутсорсинга) программы, текущие и долговременные планы развития территориальной среды.

Конституция РФ исключила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, и тем самым российское государство, определяя единые правила организации и функционирования местного самоуправления, де-юре самоустранилось от ответственности за происходящее на территории всех населенных пунктов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и муниципальных районов страны. Но де-факто наше местное самоуправление стало неотъемлемой частью и важнейшим звеном системы исполнения преимущественно государственных обязательств, принятых на федеральном уровне и представляющих совокупность таких гарантируемых государством гражданам прав, свобод, льгот, услуг и т.п., воспользоваться которыми возможно только на муниципальном уровне. Поэтому работа местной власти — менее всего самодеятельность или альтруизм; практически все, что она (власть) делает, ей предписано в виде конкретных обязанностей в государственных правовых актах. Поэтому в отступление от общепринятых определений можно трактовать существующее ныне местное самоуправление территориальной формой организации власти, избираемой по предписанным «сверху» правилам, действующей в масштабах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ и исполняющей в этих масштабах обязательства государства по вопросам, отнесенным федеральной властью к категории «местного значения» (т.е. по вопросам, которые органы местного самоуправления при наличии достаточных собственных или переданных ресурсов могли бы решать лучше органов других уровней власти).

В России местная власть давно ощущается как необходимая, а зачастую и доста­точная, для повседневной жизни человека: еще в первой половине XIX в. значи­тельная часть сельского населения России практически не знала иной власти, кроме местной — сельского старосты и общинного схода, управляющего как представителя интересов помещика. В относительно недолгий «земский период» до трети российского населения было во многом связано с земствами — местной властью, территориально более крупной и более «чиновной» по сравнению с прежним общинным самоуправлением, но все же своеобразно «местно-самоуправленческой» (по западным критериям). В первые постреволюционные годы местные советы стали реальной опорой советской власти на местах, а затем превратились в низовое звено общегосударственной власти с весьма широкими функциями, но заметно уступавшее в административном отношении партийным (районным и городским) органам, а в отношении ресурсном — имевшим собственную (ведомственную) социальную инфраструктуру колхозам, совхозам и производственным предприятиям. В начале и в середине 1990-х годов в России были созданы правовые (в первую очередь — конституционные) основы и организационные предпосылки превращения местной власти из низового уровня советской системы государственной власти, находящегося в субординационных отношениях с вышестоящими ее уровнями, в местное самоуправление западного образца.

Переход от местных советов к органам местного самоуправления в начале 90-х годов прошлого века был закреплен в ходе первой муниципальной реформы 1993— 2002 гг., которая ориентировалась на решение прозаических задач местной власти, а не на идеалы народовластия. Такая реформа (как и другие общероссийские преобразования, в том числе вторая муниципальная реформа 2003—2009 гг.) была задумана и проведена «федеральным центром» с использованием административного ресурса именно государственной власти — самого «центра» и субъектов РФ. Мнение «низов» (руководителей и работников органов управления в городах и сельских поселениях) о содержании и направлениях муниципальной реформы, если и учитывалось, то весьма выборочно. Один из главных вопросов реформы — о самостоятельности местных властей — свелся к уже упоминавшейся норме относительно невхождения местного самоуправления в систему госуправления и потонул в грандиозном процессе «общенародного принятия» Конституции РФ в 1993 г. Второй важнейший вопрос, касающийся ресурсного обеспечения исполнения органами местного самоуправления предметов их ведения (установленных федеральным законо­дательством), не получил удовлетворительного решения ни законодательно, ни тем более практически.

Территория страны оказалась разделенной на 12,6 тыс. муниципальных образо­ваний нескольких типов. Это были: 1) города (областные центры), районы в городе; 2) районы; 3) города (районные центры); 4) поселки; 5) сельские округа; другие поселения. На 1 сентября 2000 г. в структуре муниципальных образований наибольшую долю (76%) составляли сельские администрации, на втором месте находи­лись административные районы (12), далее следовали города (5%, в том числе 3% пришлись на города республиканского, краевого, областного и окружного подчине­ния), поселки городского типа (4), сельские населенные пункты (около 2%) и городские районы (1%).

Действующее федеральное законодательство позволяло субъектам РФ выбирать любые варианты территориальной организации местного самоуправления, различаю­щиеся комбинациями муниципальных образований разных типов. При этом не существовало ни одного субъекта Федерации, где одновременно были бы представлены все типы муниципальных образований. Особенностью российской системы территориальной организации местного самоуправления образца 1993—2003 гг. являлась и принципиальная возможность включения одних муниципальных образо­ваний в состав других. В результате в 32 регионах сельские населенные пункты, сельские администрации и поселки городского типа входили в состав других аналогичных по своему статусу единиц местного самоуправления (чаще всего — административных районов), и местные власти должны были как-то взаимодействовать по поводу своих пересекавшихся полномочий в пределах одной и той же территории.

Принятый в 1995 г. федеральный законодательный акт об общих принципах местного самоуправления, закрепивший положения первой муниципальной реформы, «нагрузил» муниципальных работников огромным объемом прозаических обязательств государства. Эта реформа была исключительно административно-правовой, и ее предмет полностью находился в сфере отношений, складывающихся по поводу власти и управления на нижнем уровне территориальной организации государства. Результатами такого реформирования могли стать только обновленное муниципальное право и созданные на его основе новые муниципальные организационные структуры — институты осуществления функций органов местного самоуправления. Именно в годы первой муниципальной реформы сформировалась хроническая зависимость местных бюджетов от вышестоящих; местное самоуправление оказалось самым ущемленным в налоговом отношении. К сожалению, вторая муниципальная реформа не устранила ни один из этих недостатков.

Начатая федеральным «центром» в 2003 г. она перенесла на уровень управления городами и селами идеологию последовательной радикализации ранее запущенных либерально-рыночных преобразований. Это относится к реорганизации энергетики и транспорта, к введению плоской шкалы подоходного налога, к изменению формата социальных обязательств государства перед «льготниками», к реформе жилищно-коммунального хозяйства, и т.д. Такие новации затрагивали все уровни территориальной организации российского общества, но их последствия наиболее жестко сказались (и будут сказываться впредь) именно на муниципальном уровне, где власть и человек сходятся вплотную по поводу абсолютно житейских проблем: благоустройства и водоснабжения, оплаты жилья и телефонных разговоров, первичной медицинской помощи и среднего образования...

Новая реформа местной власти была призвана упорядочить функциональную определенность органов исполнительно-распорядительной власти, более четко закре­пить полномочия, исключить дублирующие или излишние функции и ресурсно обеспечить их максимально результативное исполнение. А что произошло на деле? Вместо сокращения — увеличение числа органов местного самоуправления более чем вдвое. Вместо снижения доли управленческих расходов — доведение затрат на содержание управленческого персонала в бюджетах подавляющего большинства новообразованных местных органов до 30% и более. Вместо четкого исполнения закрепленных полномочий — их непрерывное изменение «сверху» и последующее их «делегирование» маломощными сельскими и поселковыми органами более крупным (финансово обеспеченным) муниципальным образованиям. Вместо повышения ответственности за исполнение закрепленных функций — попытки исполнить хоть что-то в явно недоста­точных пределах выделенных «сверху» сметных расходов. И т. д.

Согласно данным ответственного работника Минрегиона России28, по состоянию на 1 ноября 2007г., законами субъектов РФ вместо ранее существовавших 11733 муниципальных образований были утверждены границы 24154 муниципальных образований (из них городских округов — 523, муниципальных районов — 1799, городских поселений — 1732, сельских поселений — 19864, внутригородских му­ниципальных образований городов федерального значения — 236). Появились 12,5 тыс. новых муниципалитетов (около половины их общего числа), из которых 11992 — вновь образованные поселения. Сформировалась система невиданных ранее территориальных структур в формате городских или сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. «Городским поселением» стал называться город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, которые в этом случае не считаются сельскими поселениями). Самостоятельным «сельским поселением» начали именовать один или несколько объединенных обшей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т.д.). Сложно устроенным муниципальным образованием стал «муниципальный район», включающий несколько поселений и межселенных (находящихся вне границ поселений) ареалов, объединенных общей территорией, в границах которой «местное самоуправление должно осуществляться в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера». Наконец, появился «городской» округ: городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Возник термин «территория поселения», под которым стали понимать исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответ­ствующего поселения, рекреационные земли и «земли для развития поселения». На территории каждого городского поселения теперь могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. На территории сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения обычно более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные обшей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения, однако в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться и сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

Наибольшую критику вызвала норма, согласно которой границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом «пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня» для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом «транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня» для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (эти требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях). А в контексте предмета настоящей статьи весьма существенно положение о том, что территория каждого субъекта РФ (за исключением территорий с низкой плотностью населения) разграничивается между поселениями, а территории всех поселений (за исключением территорий городских округов, а также возникающих на территориях с низкой плотностью населения межселенных территорий) входят в состав муниципальных районов.

В результате проведения «федеральным центром» и регионами второй муници­пальной реформы коренным образом изменились ранее существовавшая территориальная сеть муниципальных образований, которые к тому же периодически меняются. В соответствии с федеральным законодательством преобразованием муниципальных образований как территориальных единиц реализации функций местного самоуправления считаются: объединение муниципальных образований, их разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Трансформация муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициати­ве населения, органов местного самоуправления, органов госвласти субъектов РФ и федеральных органов. Чаше всего муниципальные образования преобразуются по­средством их объединения, реже — в результате их разделения или смены статуса (вместо городского округа — городское поселение и вместо городского поселения — городской округ).

В сотнях публикаций и публичных выступлений по муниципальной тематике отмечается, что главной причиной слабосильности местного самоуправления России стало неудовлетворительное и постоянно ухудшающееся финансово-бюджетное состояние муниципалитетов. До 90% налоговых и неналоговых доходов, собранных на территориях муниципальных образований изымается в федеральный и региональные бюджеты, а затем в небольшой своей части возвращается на исходную муниципальную почву (преимущественно оседая, к сожалению, в «региональных столицах»). Одновременно во многих регионах происходит абсолютное сокращение межбюджетных трансфертов. В результате муниципальная составляющая бюджетной обеспеченности населения из года в год уменьшается при десятикратных (!) различиях этой суммы в расчете на одного жителя в крупных городах и сельских поселениях. В бюджетах городских округов в начале 2011 г. были сосредоточены 64% местных налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 27 и в бюджетах сельских поселений всего 7%. При этом в связи с нерешенностью вопросов о кардинальном перераспределении налогов в пользу муниципалтиетов, в том числе о передаче на муниципальный уровень доли налогов на малый и средний бизнес, ситуация никак не улучшается.

К сожалению, по указанным выше и многим другим обстоятельствам институт местного самоуправления оказался в стороне не только от решения, но даже и от активного участия в обсуждении важнейшей для него проблемы экономически обо­снованного и социально оправданного приведения «жизненного пространства» (т.е. хаотично разрушающейся системы расселения) в состояние, отвечающее новым ре­альностям функционирования страны. Хуже того, кризисное состояние местного самоуправления само стало одним из факторов развивающегося кризиса системы городского и сельского расселения России.

Кризис сложившейся российской системы расселения при неизменной политике государства не может быть преодолен, но его проявления не должны стать причи­ной для разрушения этой системы «до основанья». Возникает очередная и, вероятно, самая трудная и долгорешаемая постреформационная задача — осторожного переформатирования системы расселения с сохранением и господдержкой всего способного выжить в условиях организованного слома социально-экономических оснований прежнего существования больших и малых населенных пунктов России. Да, разрозненные фрагменты соответствующей программы действий все-таки обнаруживаются в практических решениях региональных и муниципальных органов власти, содержатся в некоторых правительственных документах, в предложениях ученых и практических работников, но целостной концепции переформатирования системы расселения, приходится повторять в заключение, не существует. Создание такой концепции, учитывающее возможности ее реализации, представляется делом первостепенной важности, начинать которое следует с осознания его общественной значимости. В содействии этому осознанию, собственно, и состояла главная цель автора настоящей статьи.

Лексин, В. Кризис системы расселения в контексте кардинальной трансформации территориальной организации российского общества / В. Лексин // Российский экономический журнал. – 2012. - № 1. – С. 39-44.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 15 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров