Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Матвиенко С.В. Конституционно-правовые основы местных бюджетов
Матвиенко С.В. Конституционно-правовые основы местных бюджетов

В статье анализируются законодательные акты, регулирующие бюджетные отношения на муниципальном уровне, раскрываются особенности наполнения доходной части местных бюджетов, высказываются предложения по укреплению местных бюджетов и созданию системы государственных гарантий, обеспечивающих их самостоятельность.

Местный бюджет является важнейшим базисным элементом экономики местного самоуправления. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ под таковым понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности местного самоуправления. Его значимость обусловлена тем, что без денег на современном этапе рыночной экономики, пожалуй, невозможно решать во­просы местного значения. Следовательно, если нет финансов, то нет и местного самоуправления. В связи с этим каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Его наличие относится к основным признакам местного самоуправления.

Значимостью местного бюджета объясняется и упоминание о нем в Конституции РФ. Согласно части 1 ее статьи 132 органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Но эта самостоятельность в реальности нивелируется федеральным законодательством. Местные бюджеты включены в структуру бюджетной системы Российской Федерации и предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований.

Подробно вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов регулируются Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Эти особенности регулирования бюджетных отношений местного уровня свидетельствуют о том, что муниципальное право вполне обоснованно считается комплексной отраслью права.

Бюджетный кодекс РФ является реальной нормативной основой для формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов всех видов муниципальных образований. В его статье 9 определены основные бюджетные полномочия муниципальных образований, в том числе их правомочия по установлению порядка составления, рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и контроля за исполнением. В статье 15 Бюджетного кодекса РФ определены требования к местным бюджетам, определено их предназначение — исполнение расходных обязательств муниципальных образований. Статья 41 Бюджетного кодекса РФ посвящена видам доходов местных бюджетов. В последующих его статьях определены конкретные показатели доходной части местных бюджетов и предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

В Бюджетном кодексе РФ подробно регулируются и иные бюджетные отношения муниципального уровня: обеспечение долговых обязательств, предоставление межбюджетных трансфертов, введение временной финансовой администрации.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ является вполне достаточным нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные отношения на муниципальном уровне. Однако федеральный законодатель, по всей вероятности, так не считает. Иначе невозможно объяснить причину включения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ почти двух десятков статей, регулирующих муниципальные бюджетные отношения. «Новизна» такого регулирования проявляется лишь в том, что в его статьях 14, 15 и 16 к вопросам местного значения муниципальных образований отне­сены формирование, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за исполнением. Во всех названных статьях этот вопрос стоит на первом месте, что вполне правомерно. Ведь именно от местных бюджетов зависит непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Такая новизна Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ скорее исключение, чем правило. Многие его статьи (52,53, 56, 57, 58,59, 60, 61,62,63, 64, 65), по существу, дублируют соответствующие статьи Бюджетного кодекса РФ. Несамостоятельность по­ложений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ проявляется в постоянных отсылках к Бюджетному кодексу РФ: в статьях 52-65 имеется 28 отсылок к Бюджетному кодексу РФ. Кроме того, в этих статьях имеются отсылки к другим федеральным и региональным законам, что в совокупности снижает регулятивную составляющую указанных статей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и усложняет работу правоприменителей.

Таким образом, при наличии Бюджетного кодекса РФ, который в сфере регулирования бюджетных отношений имеет приоритет по сравнению с другими федеральными законами и достаточно подробно регулирует вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, нецелесообразно повторять их содержание в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. No 131-ФЗ. Такое дублирование не только противоречит правилам юридической техники. Оно усложняет работу разработчиков и исполнителей местных бюджетов, не способствует развитию экономической и социальной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

Оптимизация законодательного регулирования муниципальных бюджетных отношений видится в исключении из Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ статей о местных бюджетах, порядке их формирования, утверждения и исполнения. Естественно, такие изменения этого закона следовало бы осу­ществить при сохранении соответствующих статей в Бюджетном кодексе РФ. Эти изменения позволили бы четко ориентировать органы местного самоуправления, их должностных лиц и служащих при осуществлении деятельности по разработке, утверждению и исполнению местных бюджетов.

Недостатки имеются не только в законодательном регулировании бюджетных отношений на муниципальном уровне. Нельзя признать удовлетворительным и реальное состояние местных бюджетов. Состояние финансово-бюджетной базы местного самоуправления постоянно ухудшается. Так, в 2000 г. на долю фе­дерального бюджета в виде налогов приходилось 56,6% налоговых доходов консолидированного бюджета, на долю субъектов Федерации — 25,4%, а на долю местных бюджетов — 18,06%. В следующем году муниципальная доля сократилась до 14,7%. По итогам же 2008 г. объем поступлений в местные бюджеты налоговых доходов составил всего 2,95%. В то же время в 2008 г. доля налоговых доходов субъектов Федерации увеличилась почти до 10%. Эти показатели вполне наглядно показывают, что объявленная в начале двухтысячных годов муниципальная реформа не стала стимулом для развития местного самоуправления и его финансового обеспечения. При этом следует констатиро­вать, что в Российской Федерации не удается провести в жизнь положения статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления. Данная статья ориентирует на обеспечение органов местного самоуправления достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осу­ществлении своих полномочий.

В качестве критерия финансовой обеспеченности местного самоуправления в Европейской хартии обозначена соразмерность полномочий органов местного самоуправления, предоставленных им конституцией или законом их финансовых ресурсов. В качестве одного из источников формирования финансовых ресурсов органов местного самоуправления в Европейской хартии названы местные сборы и налоги. В части 3 статьи 9 Хартии: по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополнятся за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.

В Российской Федерации за последние два десятилетия количество местных налогов сократилось с 20 до двух, кроме того, отменены все местные сборы. В настоящее время к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. В своей совокупности в бюджетах поселений они со­ставили 8,8%, муниципальных районов — 0,76%, городских округов — 4,7% от общего объема финансовых средств. Такой «налоговый» вклад в местные бюджеты обусловлен крайне низкими налоговыми ставками. В настоящее время они определяются на основе оценок соответствующих Бюро технической инвентаризации (БТИ) стоимости объектов недвижимости.

В связи с этим в значительной мере местные бюджеты формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, нормативы которых закреплены Бюджетным кодексом РФ. Однако органы местного самоуправления отстранены от регулирования объема таких отчислений, что усиливает их зависимость от федеральной и региональной властей.

В ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. No 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на федеральные и субъектные органы государственной власти возлагалась обязанность обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления дополнительных источников для покрытия минимальных необходимых расходов местных бюджетов. Такое обязательство на них возлагалось частью 1 статьи 37 названного закона,

что в условиях становления местного самоуправления было вполне рационально. В ныне действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ подоб­ной нормы нет. Между тем необходимость в такой обязанности государственных органов обоих уровней не отпала. Как выше показано, государство не создало условий для формирования собственной доходной части местных бюджетов из источников, которые закреплены за местным самоуправлением.

В ныне действующем Законе не нашла отражение еще одна положительная идея. В части 4 статьи 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ было установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Их выполнение гарантировалось государством путем отчислений в доходы местных бюджетов от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. Однако данная норма не полечила реального воплощения в жизнь. Минимальные государственные социальные стандарты обеспечения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований не были утверждены. Судя по содержанию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, государство не решилось обременять себя такими обязательствами.

В.И. Васильев в этой связи писал, что разработчики нового федерального закона 2003 г. исходили из того, что «социальные стандарты, отвечающие объективным минимальным потребностям людей в условиях современной России, были бы не реальными». Такая оценка возможностей современного Российского государства — яркое свидетельство нерационального использования природных богатств страны, доходов от реализации нефти, газа и других полезныхгископаемых. Значительная часть этих доходов пошла на финансирование многомиллиардных частных капиталов небольшой группы людей, возглавляющих компании, имеющие государственные лицензии на добычу различных полезных ископаемых. Такая ситуация обусловлена отсутствием в Конституции РФ норм о социальной направленности частной собственности.

Также В.И. Васильев правомерно считает, что отсутствие комплекса показателей, определяющих стандарты жизнеобеспечения населения, свидетельствует о неопределенности социальной политики государства, и поддерживает предложение о необходимости установления этих стандартов. Они могли бы рассматриваться хотя бы как ориентиры на будущее.

В этой связи думается, что уже давно назрело время принять федеральный закон «О социальных стандартах для населения». Затем на их основе государству следовало бы содействовать в формировании местных бюджетов. В этом видится реальный шаг на пути обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Положительное значение для решения этого важного вопроса имело бы введение системы критериев организационной деятельности государства в сфере местного самоуправления. В систему таких критериев можно было бы включить такой критерий, как «степень самостоятельности местных бюджетов»

Для преодоления негативных тенденций, лишающих местное самоуправление реальной самостоятельности, необходимо также создать правовые условия для развития местной экономики. В этих целях, во- первых, следовало бы в перечне вопросов местного значения выделить в качестве приоритетных вопросы, решение которых позволило бы создать местную промышленность и развивать муниципальные предприятия, оказывающие платные услуги для населения. Таким образом, у органов местного самоуправления появились бы собственные финансовые ресурсы, полученные от результатов деятельности предприятий ме­стной промышленности и муниципальных унитарных предприятий, оказывающих населению платные услуги. Во-вторых, следовало бы пересмотреть систему местных налогов в сторону ее расширения, к примеру, за счет транспортного налога и налога на имущество организаций. В-третьих, целесообразно в Феде­ральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определить принципы экономической основы местного самоуправления, сориентированные не на продажу земельных участков и приватизацию муниципального имущества, а на создание преференций для развития местной промышленности и платных социальных услуг. Думается, что только в случае создания крепкой экономической основы местное самоуправление сможет приобрести надлежащую самостоятельность, а население муниципальных образований надлежащий уро­вень благосостояния.

Матвиенко, С.В. Конституционно-правовые основы местных бюджетов / С.В. Матвиенко //  Конституционное и муниципальное право. – 2012. - № 4. – С. 67 - 69.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 27 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров