Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества
Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества

Вантеева Наталья Владимировна, доцент кафедры теории

и истории государства и права юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г.Демидова кандидат юридических наук

vanfeeva_nv@mail. ги

Обеспечение качества актов муниципального правотворчества

В статье исследуется проблема обеспечения качества муниципальных нормативных правовых актов, намечаются пути ее решения в Российской Федерации.

Создание системы эффективных и качественных нормативно-правовых предписаний муниципального уровня, органично дополняющих механизм правового регулирования Российской Федерации, является одной из приоритетных задач. Пока качество муниципальных правовых актов оставляет желать лучшего. Данные официальной статистики, материалы обобщений юридической практики, публикации в научных из­даниях свидетельствуют о высоком уровне их дефектности.

Юристы — ученые и практики — предлагают самые различные, порой радикальные, пути повышения качества муниципального правотворчества.

Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством. Последнее располагает широкими материапьно-техническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня. Муниципальный правотворец должен лишь своевременно одобрить их.

Представляется, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местного самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципапьной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массы муниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать само­стоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.

В юридической литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны областной государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобяза­тельных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Учитывая природу и социальное на­значение местного самоуправления, мы подобный подход также не считаем оправданным.

Решение пробпемы видится не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов — с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии — с другой. В настоящей статье на основе анализа современной российской юридической практики и доктринальных разработок мы укажем некоторые из направпений такого совершенствования.

Одним из действенных инструментов контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучаются понятие, виды экспертиз, отмечается необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.

Следует иметь в виду, что законодатель уже воспринял многие высказанные в науке рекомендации. Так, уставы муниципальных образований и правовые акты о внесении изменений и дополнений в них проверяются на соответствие федеральному и региональному законодательству в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. (в ред. от 21 ноября 2011 г.) № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных правовых актов» предусмотрел обязательное ведение в каждом субъекте Федерации с 1 января 2009 г. регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Законодательство субъектов Федерации развивается в направлении закрепления обязательности правовой экспертизы всех муниципальных нормативных правовых актов в рамках процедуры ведения регистра.

Активная работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затраги­вающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться. Так, в 2008 г. районными судами, к подсудности которых отнесена данная категория дел, было рассмотрено 6,8 тыс. дел о признании нормативных правовых актов незаконными, в 2009 г. — 4,7 тыс., в 2010 г. — 4,4 тыс. таких дел7. Но делать оптимистические прогнозы, на наш взгляд, преждевременно. Отечественная система контроля качества муниципальных правовых актов нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Экспертиза муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В этой связи ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить» соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.

Учитывая значительное число незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления (в 2011 г. в результате прокурорского вмешательства в соответствие с федеральным законодательством приведено около 64 тыс. муниципальных правовых актов), предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольно-надзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие считают, что соединение предварительной и по­следующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.

Мы полагаем необходимым расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.

В последние годы стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов госу­дарственной власти и местного самоуправления.

Однако очевидно, что правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта — лишь один из возможных его дефектов.

Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационно-технические требования.

Качественный нормативный правовой акт — это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законода­тельстве, другие предложены юридической наукой.

Суды, органы прокуратуры и юстиции, иные уполномоченные государственные органы сегодня контролируют не качество правового акта в целом, а его за­конность.

Исправляя недостатки в правовых актах, органы местного самоуправления также нацелены на устранение несоответствий закону. Нарушения правил юри­дической техники, не влекущие признания акта незаконным, остаются в большинстве своем без внимания и не исправляются.

Активная работа органов контроля и надзора по выявлению не соответствующих действующему законодательству муниципальных правовых актов порождает иждивенчество муниципалитетов, которые приступают к исправлению дефектов, получив соответствующий «сигнал» контрольной инстанции. Значительное число актов муниципального правотворчества призна­ется органами (должностными лицами) местного самоуправления утратившими силу в связи с рассмотрением протестов прокурора и иных аналогичных актов реагирования.

Решение проблемы повышения качества муниципальных правовых актов невозможно без активных усилий со стороны органов местного самоуправления. Качество данных актов — важнейший компонент технологии муниципального правотворчества.

Работа в обозначенном направлении ведется в муниципальных образованиях Российской Федерации.

В системе местного самоуправления появляются собственные контрольные механизмы. Так, контрольный орган муниципального образования полномочен проводить экспертную оценку проекта муниципального бюджета; создаваемые общественные палаты вправе осуществлять общественную экспертизу муни­ципальных нормативных правовых актов.

Важность общественной экспертизы выносимых на обсуждение проектов актов, осуществляемой компетентными институтами гражданского общества, органами территориального общественного самоуправления, неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Необходимо, однако, чтобы названные и иные контрольные механизмы были реально действующими, а не созданными формально, для «галочки».

В целях обеспечения высокого качества правовых актов в муниципальных образованиях разрабатываются различного рода методические рекомендации по оформлению проектов актов, соблюдению правил юридической техники (см., например, п. 4.4 Постановления мэра г. Ярославля от 24 сентября 2003 г. (в ред. от 2 сентября 2010 г.) No 3311 «О Регламенте мэрии города Ярославля»; Распоряжение Правительства Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 1382-р «Об утверждении Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования Нижегородской области»).

Тем не менее, вряд ли можно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на фе­деральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проведена в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.

В некоторых муниципальных образованиях предпринимаются попытки обобщения юридических ошибок, допускаемых в муниципальных правовых актах, выявления наиболее типичных среди них по результатам проводимых «внутренних» экспертиз с присвоением им соответствующего индекса (например, 001 — несоблюдение требований правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу; 002 — подготовка проектов муниципальных правовых актов при отсутствии компетенции органов местного самоуправления; 003 — осуще­ствление избыточного правового регулирования; 006 — отсутствие комплексного регулирования соответствующих правовых отношений; 020 — нарушение правил юридической техники; 022 — отсутствие общественной экспертизы проекта муниципального правового акта и т.п.). Использование индексов в экспертных заключениях позволяет более эффективно организовать работу по установлению и устранению содержащихся в правовых актах недостатков, а также по дальнейшему накоплению и обработке сведений о допускаемых ошибках. Подобный положительный опыт следует внедрять и в других муниципальных образованиях.

Что же касается поселенческого уровня, то здесь ситуация складывается не столь благоприятно. Так, по данным Управления Министерства юстиции Россий­ской Федерации по Ярославской области, в первом полугодии 2011 г. было отказано в государственной регистрации 14 муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований. Все случаи отказа пришлись на городские и сельские поселения.

По итогам проверки органами прокуратуры Нижегородской области в 2010 г. нормативных правовых актов органов власти различных уровней на предмет их коррупциогенности было установлено, что 98% кор- рупциогенных факторов имели место в нормотворче­стве органов местного самоуправления, особенно сельских поселений.

Федеральное и региональное законодательство весьма интенсивно обновляется, что обусловливает необходимость систематического осуществления органами местного самоуправления мониторинга состояния нормативного массива муниципального образования и оперативного внесения необходимых изменений в правовые акты. Безусловно, в поселениях тяжело организовать данную работу. Выход нам видится в создании на уровне района постоянно действующего центра по мониторингу состояния актов муниципального района и поселений, входящих в его состав. Совершенно очевидна необходимость привлечения различного рода специалистов к данной работе, поскольку собственных усилий депутатов, работников местной администрации, других задействованных в системе местного самоуправления лиц обычно бывает недостаточно. Очевидно и то, что государству, задающему векторы развития местного самоуправления, следует подумать над источниками финансирования соответствующих мероприятий и внести изменения в законодательство.

Аргументом в пользу создания указанного центра является и необходимость решения другой, не менее остро стоящей в поселениях проблемы — проблемы пробельности муниципального правового массива, вследствие чего жители муниципального образования не могут реализовать свои права в той или иной сфере. Так, в Туношенском сельском поселении Ярославской области жители не смогли учредить территориальное общественное самоуправление и зарегистрировать его устав, поскольку порядок организации данной формы уча­стия граждан в осуществлении местного самоуправления правовыми актами поселения, вопреки положениям ч. 11 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. (в ред. от 6 декабря 2011 г.) №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131), до настоящего времени не установлен.

Представляется, что положения ФЗ №131 об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть дополнены санкцией за бездействие, выражающееся в непринятии предусмотренного законодательством муниципального правового акта после поступившего обращения (предложения, заявления, жалобы) жителей муниципального образования.

Действующее законодательство предусматривает необходимость издания в муниципальном образовании десятков нормативных правовых актов. В одних ак­тах муниципальное образование и его жители нуждаются в большей степени, в других — в меньшей. Разумеется, мы не призываем наказывать муниципалитет за каждый случай непринятия какого-либо из них. Речь идет о ситуациях, когда имеется объективная потребность в издании соответствующего правового доку­мента. Отсутствие такового делает невозможным или затрудняет осуществление предусмотренных законодательством прав граждан, а орган местного самоуп­равления не принимает необходимых мер в течение установленного срока (например, трех месяцев) после поступления обращения жителей.

Предлагаемый механизм ответственности будет стимулировать к активной работе как органы местного самоуправления, так и жителей муниципальных обра­зований.

Следует отметить, что органам местного самоуправления сейчас значительно проще, чем ранее разработать проект нормативного правового акта по конк­ретному вопросу. Благодаря федеральному регистру муниципальных нормативных правовых актов в доступе акты любого муниципального образования России, они могут быть взяты за основу.

На современном этапе проблема пробельности правовых актов муниципального уровня решается в основном за счет привлечения средств прокурорского реагирования. Прокурором выносится представление об устранении нарушений законодательства либо опротестовывается муниципальный правовой акт, в котором отсутствуют необходимые положения. Имеет место также практика обращения прокурора в суд с заявлением об обязании органа местного самоуправления разработать и принять нормативный правовой акт по конкретному вопросу (о понуждении к приведению му­ниципальных правовых актов в соответствие с законодательством).

Однако мы далеки от позитивных оценок подобной практики, поскольку обычно акт прокурорского реагирования издается в связи с проведением плановой проверки соблюдения муниципалитетами положений того или иного законодательства; органы местного самоуправления зачастую нацеливаются на разработку и принятие актов, объективная потребность в которых отсутствует в муниципальном образовании. В представлении Ярославской межрайонной природоохранной прокуратуры об устранении нарушений природоохранного законодательства в адрес главы Заволжского сельского поселения Ярославской области от 30 но­ября 2011 г. № 20/2011 -Б, например, указывается следующее: «Несмотря на отсутствие на территории сельского поселения особо охраняемых природных территорий, необходимость их создания может возникнуть,

для чего необходимо урегулировать порядок их исполь­зования и охраны».

Правотворческая деятельность органов муниципальной власти не будет успешной и без мониторинга правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.

В настоящее время законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации феде­ральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.

Следует направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти в Новгородской области, например, проводятся различного рода совещания, учебно-методические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.

В заключение хотелось бы указать на то, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в ФЗ № 131, приводит к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.

Разумеется, было бы наивным полагать, что система местного самоуправления в России заработает быстро и эффективно, а издаваемые муниципальные правовые акты будут качественными и законными. Местному самоуправлению, его институтам еще предстоит созреть. Способствовать этому может лишь продуманная и пос­ледовательная законодательная политика нашего государства в вопросах организации власти на местах.

Вантеева, Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества / Н.В. Вантеева / Конституционное и муниципальное рпаво. – 2012. - № 4. – С. 70 - 74

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 87 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров