Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Гражданское общество и местное самоуправление Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления
Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления

Реформа местного самоуправления, начатая в 2003 г., привела к двукратному увеличению муниципальных образований в Российской Федерации. Оправдался ли этот количественный рост ? Анализ специалистов свидетельствует о том, что новое территориальное устройство местного самоуправления не учитывало экономических факторов, что породило огромное количество финансово и экономически несостоятельных территорий. Вот почему сейчас наблюдается процесс сокращения муниципальных образований, в первую очередь сельских поселений как наиболее слабых самоуправляющихся территорий. Это главная тенденция в местном самоуправлении в настоящее время. Между тем встречают­ся случаи, которые не назовешь типичными. Речь идет, к примеру, об эксперименте в Свердловской области, где изыскиваются возможности объединения столицы этого региона Екатеринбурга с ближайшими городами-соседями. Рассказ об этом опыте, организационных и правовых средствах решения проблемы стал предметом настоящей статьи.

Российские эксперты в области местного самоуправления отмечают появление новой тенденции, связанной, по их мнению, с началом широкой кампании по объединению ныне существующих в Российской Федерации муниципальных образований. Признается, правда, что она затронет в первую очередь низовое звено самоуправляющихся территорий — сельские поселения как наиболее уязвимые в общей массе муниципальных образований, в целом финансово зависимые и функционально несостоятельные.

Что, интересно, об этом говорят и пишут не вузовские преподаватели муниципального права и управления, далекие в силу объективных причин от самоуправленческой реальности, а специалисты-практики, располагающие аналитикой, обладающие статистикой, словом, те, кто, как сейчас принято говорить, «находится в теме». В частности, Е.А. Кодина — руководитель Департамента развития регионов и муниципальных образований Министерства регионального развития и И.В. Бабичев — руководитель аппарата комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, которые со зна­нием дела предрекают масштабные территориальные преобразования в субъектах Российской Федерации. По их оценкам, они коснутся не только муниципального устройства, но также, возможно, и «сетки существующего административно-территориального деления». Аналогичным образом прогнозирует развитие событий и председатель комитета Государственной Думы по вопро­сам местного самоуправления B.C. Тимченко, по словам которого, «настала пора подумать об оптимизации территории муниципальных образований, прежде всего поселенческого уровня».

Количественный рост самоуправляющихся территорий с 12 тыс. (в 2003 году) до 24,5 тыс. муниципальных образований (до недавнего времени), как и предполагалось, не учитывал научно обоснованных подходов к проектированию муниципального деления. Еще на стадии разработки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специалисты предупреждали, что минимальная численность жителей в поселении должна со­ставлять не менее 30 тыс. человек. Только в этом слу­чае налоговые сборы хотя бы в минимальной степени в состоянии покрывать расходные обязательства. Между тем действующее российское законодательство допускает возможность создания муниципальных образований с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Разница даже не существенная, она колоссальная! «В результате, — признает B.C. Тимченко, — оказались неучтенными не только перспективные тенденции, как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но им- ногие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию, и главное — развитию».

В общем, этого следовало ожидать. Тезис о необходимости максимального приближения местной власти к населению (а значит, количественного роста му­ниципальных образований), приобретший в последние годы характер какого-то магического заклинания, ставший лозунгом муниципальной реформы образца 2003 года, себя не оправдал. Соответствующие преобразования проводились в весьма сжатые сроки, в должной мере не учитывали мнений специалистов, не подкреплялись продуманными финансово-экономическими мероприятиями, в итоге случилось то, что и должно было случиться. Многие муниципальные территории сегодня оказались неспособными эффективно решать вопросы местного значения, предоставлять качественные услуги населению, а именно эти критерии должны находиться в основе территориального устройства местного самоуправления. Вот почему уже сейчас мы являемся свидетелями обратного процесса, ведущего к сокращению муниципальных образований. Главным образом, речь идет о тенденции сведения к минимуму поселенческого уровня местного самоуправления с передачей его полномочий на уровень муниципальных районов. По данным руководителя Министерства регионального развития РФ В.Ф. Басаргина, самостоятельно ре­шают все свои вопросы местного значения чуть более 3,5 тыс. поселений (преимущественно городских), которые к тому же расположены вблизи центров экономического роста. Бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения (а их больше 19 тыс.) оказались не готовы осуществлять закрепленные за ними функции. Причина, по мнению министра, все та же, необходимость учета экономического потенциала и перспектив развития муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не предусматривалась. «В результате, — заключает В.Ф. Басаргин, — активизи­руются процессы объединения поселений».

Одно время их сдерживала запланированная на октябрь 2010 г. Всероссийская перепись населения. Дело в том, что постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 г. № 1074 субъектам РФ и муниципальным образованиям было настоятельно рекомендовано воздерживаться от каких-либо территориальных изменений, будь то административно- территориальное деление или муниципальное устройство. Отсрочка, уверены специалисты, не более чем временная. Все указывает на то, что новый курс муниципальных преобразований уже задан, его цели ясны, а задачи сформулированы: Российскую Федерацию ожидает сокращение общего количества самоуправляющихся единиц за счет упразднения сельских поселений. Либо полного (как самостоятельного типа муниципальных образований), либо весьма существенного.

В Свердловской области, где, кстати говоря, не стали искусственно раздувать реестр муниципальных образований (всего их 94), тенденция к укрупнению, правда, в совсем ином ключе тоже дала о себе знать. Речь идет о так называемом проекте «Большой Екатеринбург», заключающемся в объединении Екатеринбурга с ближайшими городами-спутниками. Всего их четыре. Все они — са­мостоятельные муниципальные образования с небольшой численностью проживающего в них населения. Два из них — город Верхняя Пышма, именуемая неофициально медной столицей Урала из-за нахождения здесь мощного горно-металлургического комбината, и город Березовский — находятся в непосредственной близости от Екатеринбурга. Собственно, их даже ничего не разделяет, а, напротив, соединяет интенсивное транспортное сообщение, условный характер границ, территориальная близость. Два других города — Среднеуральск и Арамиль — расположены чуть дальше, но до них тоже,

что называется, рукой подать. Вот почему многие жители территорий-спутников работают в Екатеринбурге, динамичный рынок труда которого привлекает тысячи свердловчан.

Такова география «Большого Екатеринбурга». Экономика проекта зиждется на желании областного центра раздвинуть собственные муниципальные границы. Компактно расположенному Екатеринбургу, с его узкими дорогами и небольшими площадями — результат работы московских проектантов в 20-е годы прошлого ве­ка, — очень тесно. В городе ведется масштабная жилая и нежилая застройка (в 2008 введен один миллион квадрат­ных метров жилья, в 2009 году — 964,5 тысячи квадратных метров социального, административно-офисного и торгового строительства), но дальнейшее его развитие в прямом смысле упирается в границы муниципалитетов- соседей. Предпринимавшиеся ранее неоднократные попытки перевести земли сельскохозяйственного назначения в правовой режим земель поселений, опять-таки, в целях массовой застройки, поддержки у прежней областной власти не находили. Но даже если бы это случилось, проблема дефицита земель не была бы устранена полностью.

Администрация Екатеринбурга уже давно перевела ситуацию из «разговорного жанра» в плоскость документальных организационно-правовых решений. С принятием в 2003 году Стратегического плана развития города проект «Большой Екатеринбург» стал его крупной органической частью, побуждавшей городские власти к системной работе в этом направлении. Отчасти она приобрела внутренний характер в рамках подготовки администрацией города проектов необходимых документов, в значительной степени лоббистский характер — по линии губернатора и правительства Свердловской области, в какой-то мере, разъяснительное значение — в отношениях с населением и органами местного самоуправления соседних муниципальных образований. Тем не менее серьезных подвижек в продвижении екатеринбургской инициативы не получилось. Областные власти, втянувшиеся в обсуждение вопроса, больше противились, чем шли навстречу. Несговорчивость проявляли и главы некоторых муниципалитетов, которых тоже можно было понять. Кем бы они стали в случае положительного решения вопроса о слиянии нескольких территорий в одно новое муниципальное образование? Что стало бы с представительными органами прежних муниципалитетов? Едва ли они сохранили бы свой прежний самостоятельный статус.

Таким образом, проект «Большой Екатеринбург» на тот момент развития не получил, хотя и продолжал существовать в состоянии, которое обычно называют «ни шатко, ни валко».

Все изменила смена власти в Свердловской области. Новый губернатор выказал идее расширения Екатеринбурга благосклонность. В результате проект получил политическую поддержку, которой прежде так не хватало.

В принципе Екатеринбургу, решающему свои собственные задачи, были интересны любые варианты развития событий. Например, создание на паях с соседями некой хозяйственной агломерации, с общей инфраструктурой, генеральным планом развития, координирующими службами, но с раздельными органами власти. Приемлемым казался и другой, более радикальный способ, заключающийся в преобразовании существующего муниципального образования «город Екатеринбург» путем объединения с другими самоуправляющимися территориями.

Первый вариант выглядел несколько проще, представлялся менее болезненным, поскольку позволял сохранить существующие органы местного самоуправления в неприкосновенности, избежать ломки сложившейся системы управления. Второй способ требовал соблюдения всех процедур, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при преобразовании муниципалитетов: выдвижение инициативы объединения, проведение публичных слушаний, полу­чение согласия органов местного самоуправления, принятие соответствующего областного закона, формирование новых муниципальных органов власти, разработку и принятие устава «Большого Екатеринбурга». Словом, это законодательно регламентированный процесс, занимающий в совокупности полтора-два года. И это не считая времени на организацию и проведение иных ме­роприятий, составляющих экономическую и иную начинку проекта.

Областной власти первоначально больше импонировал второй вариант, ведущий к укрупнению муниципального образования и, как результат, упразднению ныне существующих самоуправляющихся единиц. Эксперимент в духе той самой тенденции к сокращению муниципалитетов, о которой говорилось выше.

Какие этапы включает в себя процедура преобразования? Этот вопрос неизбежен при осуществлении плана по объединению муниципалитетов в одно новое, более крупное муниципальное образование.

Во-первых, выдвижение инициативы преобразования органами государственной власти Свердловской области (губернатором или, к примеру, правительством), органами местного самоуправления территорий, потенциально готовых к объединению (главами муниципалитетов, представительными органами муниципальных образований). Выдвижение инициативы объединение населением, сопряженное с проведением местного референдума, рассматривается зачинателями «Большой Екатеринбурга» скорее гипотетически. Понятно, по ка ким причинам. Значительные сроки, отводимые на осуществление всех процедур, дополнительные затраты, главное, непредсказуемость результатов такого референ дума вынуждают держать этот вариант развития событий, что называется, про запас.

Во-вторых, проведение публичных слушаний по вопросу о согласии населения на объединение. Согласно ч. 3 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципа организации местного самоуправления в Российско Федерации», объединение двух и более поселений, не влекущее за собой изменения границ иных муниципальных образований (как в случае с «Большим Екатеринбургом»), осуществляется с согласия граждан каждого из поселений. Каким образом получить это согласие? До изменений, внесенных в указанный Закон в декабре 2009 г., инструментом выявления намерений населения однозначно считался местный референдум. Теперь согласие жителей выражает представительный орган муниципального образования. Вот почему организация и проведение публичных слушаний с вопросом о возможности преобразования является, по нашему мнению, вполне легальным способом определения интересов и мнения людей. Пусть итоги публичных слушаний (в отличие от местных референдумов) носят всего лишь рекомендательный характер, тем не менее они сигнализируют власти о том или ином отношении людей к проблеме.

В-третьих, принятие представительными органами муниципальных образований решений о преобразовании путем объединения с другими самоуправляющимися территориями, с обязательным учетом результатов публичных слушаний. Данные решения направляются в законодательный орган области с предложением о принятии областного закона о преобразовании муниципалитетов (конечно, при положительном исходе дела на местах).

В-четвертых, разработка и принятие соответствующего областного закона, устанавливающего наименование, статус и границы вновь созданного муниципального образования; определяющего процедуру прекращения прежних муниципалитетов; оговаривающего вопросы правопреемства; фиксирующего особенности переходного периода; предусматривающего специфику фор­мирования органов местного самоуправления нового муниципального образования; приведение нормативных правовых актов области в соответствие с принятым законом.

В-пятых, формирование избирательной комиссии муниципального образования или возложение ее функций на один из существующих территориальных избир­комов, который организует выборы представительного органа вновь образованного муниципалитета.

В-шестых, определение новоизбранной думой структуры органов местного самоуправления. Здесь могут быть различные варианты, однако, учитывая тенденцию к внедрению института сити-менеджеров, можно предположить модель власти, в которой глава муниципального образования будет избираться из числа депутатов, а местной администрацией будет руководить глава администрации по контракту. Параллельно процессу создания обновленной власти прекращаются полномочия органов местного самоуправления упраздненных муниципальных образований. Завершает переходный период принятие полноценного устава нового муниципалитета.

Такова в общих чертах схема создания «Большого Екатеринбурга». Подчеркнем, что она основывается на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ее, конечно, следует наполнить большой информационной и разъяснительной работой, преследующей цель популяризировать проект, показать его преимущества. Пока же на деле такой вариант объединения нескольких муниципалитетов в одно новое не находит влиятельных сторонников, в первую очередь, в территориях которые могут утратить свою самостоятельность. Поколебалась позиция и областной власти, склонной в последнее время к реализации проекта в форме хозяйственной агломерации с общим генеральным планом развития, но раздельными органами местного самоуправления.

Таким образом, вопрос о том, имеет ли «Большой Екатеринбург» перспективы дальнейшего развития, ответа пока не нашел.

Выдрин, И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления / И.В. Выдрин // Российская юстиция. – 2012. - № 5.- С. 11-14
 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 29 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров