Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Процесс встраивания местного самоуправления в вертикаль власти
Процесс встраивания местного самоуправления в вертикаль власти

К.А.Антипьев, докторант кафедры социологии и политологии Пермского государственного технического университета, кандидат социологических наук, доцент.

Процесс встраивания местного самоуправления в вертикаль власти

Автором рассматривается процесс включения местного самоуправления в вертикаль власти. Раскрываются основные тенденции, способствующие данному процессу.

В последнее десятилетие современной российской государственности мы стали свидетелями построения так называемой «вертикали власти», которая обосновывалась необходимостью укрепления российской государственности. Также заявленной целью было повышение уровня ответственности чиновников перед обществом. Укрепление вертикали сопровождалось отменой выборов глав субъектов Российской Федерации, созданием округов и института полномочных представителей Президента, формированием Государственной Думы по пропорциональной системе и другими решениями и действиями верховной власти. В данную вертикаль власти достаточно плохо вписывалось местное самоуправление, которое, как известно по Конституции РФ, не входит в состав государственного управления. Однако на сегодня можно утверждать, что местное самоуправление фактически становится продолжением вертикали государственной власти. На это указывает ряд тенденций, которые мы видим в политической и правовой практике.

Одним из наиболее значимых принципов местного самоуправления является выборность руководителей на муниципальных выборах. Вполне логично, особенно в условиях такой протяжённой и разнообразной страны, как Россия, что федеральная власть не способна иметь чёткие представления о нуждах и по­требностях жителей города, района, посёлка. Зато выборные лица из числа местных жителей будут более чётко следовать местным интересами и потребностям граждан, находясь под их же контролем. Этот принцип стал существенно искажаться, и был заменён принципом «управляемой демократии» на местном уровне. По мнению политолога М.В. Фишмана, под «управляемой демократией» понимается некая система власти, при которой, при внешнем со­блюдении демократических процедур, одновременно происходит некоторое давление на избирателя, и ему навязывается некий выбор. То есть фактически граждане удалены не только от участия в принятии решений, но и во влиянии на процесс их принятия. Зачастую используется тезис о неготовности населения к политическому участию, несформированности необходимого уровня политической, правовой и гражданской культуры, но при этом мало что делается для их реального развития. Рассмотрим несколько тенденций, указывающих на встраивание местного самоуправления во властную вертикаль.

Первой тенденцией является замена выборности глав муниципальных образований процедурой утверждения представительным органом. После 2006 года по Российской Федерации прокатилась волна внесения изменений в уставы муниципальных образований, особенно городских округов, отменяющих прямые выборы глав и вводящих их избрание депутатами представительного органа. Так и в городе Перми депутаты Городской думы внесли в Устав муниципального образования поправку, согласно которой следующего главу они будут избирать сами из своего состава. Аналогичным образом стали утверждать глав Челябинска,

Кирова, Ижевска и многих других муниципальных образований. Мнение жителей по этому поводу, депутатов как правило не учитывалось. Проводимые социологические исследования, напротив, фиксировали желание местного сообщества сохранить выборность главы муниципальных образований. В подтверждение приведём данные двух социологических исследований, проведённых нами по единой методике на территории Пермского края в 2000 и 2009 г. Исследования ставили цель выявить отношение граждан к местному самоуправлению и его проблемам. Часть вопросов затрагивала роли политических партий на местном уровне, назначаемости и выборности в местном самоуправлении.

Больше половины опрошенных респондентов (57,7%) в 2000 году поддерживало выборность населением руководителей местного самоуправления. Ещё большее число респондентов (78,7 %) поддержало выборность руководителей местного самоуправления населением на свободных выборах в исследовании 2009 года. Лишь 8,4 % опрошенных в 2009 году заявили, что их должен назначать глава субъекта Российской Федерации, а 12,4 % затруднились ответить на подобный вопрос. То есть многие граждане уже привыкли к процедуре избрания глав муниципальных образований на свободных выборах и считают её предпочтительной. При этом мы не задавали вопрос об отношении граждан к деятельности конкретного главы муниципального образования. Данные нашего последнего опроса фактически совпадали с результатами социологического опроса, проведённого Левада-Центром в апреле 2010 года. 79% пермяков считали, что глава Перми должен избираться «прямым голосованием жителей города».

Таким образом, несмотря на широкую критику гражданами деятельности местной власти, низкое качество управления, граждане хотели бы сохранить за собой право избирать глав муниципалитетов и влиять на их деятельность. Возможности избрания глав муниципалитетов населением также были сужены принятием поправок к закону о местном самоуправлении, позволяющих местным представительным органам увольнять их.

Руководители субъектов Федерации также с самого начала муниципальных преобразований выступали за увеличение контроля за властями муниципальных образований. Особенно это касалось крупных муниципальных образований, как правило, центральных городов субъекта Федерации, где руководители часто демонстрировали свою оппозиционность. В 90-е годы вообще противостояние выборных мэров крупных городов и выборных глав субъектов было достаточно типичным. Многие мэры составляли тогда реальную конкуренцию действующим руководителям субъектов в борьбе за симпатии избирателей. Поэтому для федеральной и региональной власть активно лоббировала возможность вмешательства в порядок формирования местной власти.

Конечно, любой избранный народом глава муниципального образования не выгля­дел ранее как абсолютно независимый политик и радетель за народные интересы. Как правило, он был выдвиженцем крупного бизнеса и опирался во время выборов на избирательный фонд, сформированный при помощи местного или регионального и реже федерального бизнеса. И всячески стремился отработать вложения, через принятие выгодных бизнесу решений, через лоббирование. Подобная ситуация, конечно, не уникальна только для России. Но мы же хотим походить на более развитые экономически и политически страны, о чём руко­водство государства неоднократно подчёркивает.

Во многих странах мира, и даже поставленные при помощи бизнеса руководители в условиях конкуренции вынуждены стремиться не конфликтовать с избирателями и их группами, а вступать с ними в диалог, работать лучше. Назначаемый же глава, пусть и депутатами, всегда будет оглядываться на мнение тех лиц, кто его назначил, всё дальше отдаляясь от интересов населения и контроля с его стороны. Улучшилось ли качество управления территориями после отмены выборов глав субъектов? Усилилась ли ответственность глав субъектов перед населением? Реальная практика показывает, что этого не произошло! Это можно видеть и по росту коррупции, и по низким оценкам, выставляемым населением в ходе опросов общественного мнения. Поэтому экстраполяция данной ситуации на глав муниципальных образований покажет несостоятельность или несвоевременность подобных изменений.

Второй тенденцией стало изменение принципов формирования представительных органов местного самоуправления. 23 марта 2011 года Президентом РФ Д.А. Медведевым были подписаны поправки в федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они касались муниципальных выборов и закрепляли выдвижение кандидатов лишь по партийным спискам. Со­гласно им в любом муниципальном образовании, где более 20 депутатов, каждый из них должен принадлежать к какой-либо из зареги­стрированных политических партий, самовыдвижение стало невозможным, а выход из фракции партии стал прелюдией к сложению депутатского мандата.

По-нашему мнению, искусственный перенос принципа партийности на формирование представительных органов местного самоуправления, противоречит как роли самих политических партий, так и идее самоуправления. Сами политические партии как институты ещё достаточно слабы в России, они не пользуются существенной поддержкой населения. Подтверждением является тот факт, что на выборы депутатов Государственной Думы, второй раз в современной истории проходивших по партийным спискам, пришло чуть более 50% изби­рателей. То есть многие не видели той политической силы, за которую могли бы отдать свой голос.

Политические партии, если они действуют на системной основе, вырабатывают политическую идеологию. А идеология, прежде всего, это система идей и взглядов, выражающая коренные интересы, мировоззрение, идеалы какого-либо отдельного субъекта политики. Известный социолог Н. Луман обосновано считает идеологию функциональной категорией, целью которой является не достижение истины, а лишь ориентация людей на определенные социальные действия и поведение. На местном же уровне требуется решать не идеологические манипуляционные задачи, а регулировать и решать вопросы местного значения, предоставлять муниципальные услуги, управлять муниципальным хозяйством. Как справедливо кем-то было замечено, нет партийных способов подметать улицы. Проникновение партийности в органы местного самоуправления вызовет либо излишнюю политизированность при принятии решений, либо партии будут просто использоваться для получения депутатского мандата не сильно популярными у жителей кандидатами. Поставленные в такие узкие рамки общественные и политические активисты, имеющие определённый авторитет у местного сооб­щества, вынуждены идти на поклон к партийным функционерам или воздерживаться от участия в выборах. И именно партийные функционеры, зачастую реализующие волю исполнительной власти субъекта Российской Федерации, будут определять доступ того или иного кандидата к выборам. А уж отозвать неэффективного депутата, прошедшего по партийному списку, невозможно вообще.

Практика и результаты исследований показывают, что для местных жителей партийная принадлежность кандидата не играет принципиальной роли. Так, в нашем исследовании, на вопрос: «Каким образом, по-вашему мнению, должны выдвигаться кандидаты в мест­ные представительные органы власти (городские думы, земские собрания и т.д.)?» были получены такие ответы: только политическими партиями - 23,4%, инициативными группами граждан, путём сбора подписей - 45,0%, посредством самовыдвижения - 7,2% и внесения избирательного (денежного) залога - 8,3%, остальные - 16,1% - затруднились ответить. Таким образом, видно, что граждане больше склонны поддерживать традиционный способ выдвижения, через сбор подписей в поддержку среди избирателей. Вместе с тем, нельзя не обратить внимание и на большой процент затруднившихся с ответом.

Третьей тенденцией стало усложнение выдвижения кандидатов на выборный пост, что дало право влиять исполнительной власти на выдвижение того или иного кандидата и снимать авторитетных, но неподконтрольных местных лидеров. Например, был отменён избирательный залог. Законопроект о его отмене был внесен в Государственную Думу пермскими депутатами. Интересно, что более «мягкий» вариант законопроекта, в котором предлагалось отменить залог только на федеральных выборах, не прошёл. В окончательном, третьем чтении, избирательный залог был отменён на выборах любого уровня. 11 февраля 2009 года вступили в действие изменения в закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», отменившие избирательный залог на российских выборах. Отмена залога ударила, прежде всего, по муниципальным выборам - там, где еще в минимальной степени сохранилась реальная конкуренция. Подавляющее большинство реальных конкурентов на муниципальных выборах пользовались избирательным залогом, поскольку отказать в регистрации по залогу немного сложнее, чем по подписям. При использовании административного ресурса, признать недействительными подписи и снять кандидата с выборов, не представляется большой проблемой, и такой механизм активно используется на муниципальных выборах.

Таким образом, несмотря на то, что местное самоуправление является основой конституционного строя, одним из наиболее значимых демократических механизмов, мы видим значительное его сужение. Оно фактически попала в политическую, организационную и финансовую зависимость от государственного управления. Тем самым права населения на местное самоуправление заметно сократились. Основные политические решения на местном уровне, принимаются всё более тонким слоем людей, которым в отсутствие поддержки значительной части местного сообщества, необходимы не всегда легитимные инструменты за­щиты своих интересов.

Можно согласиться с мнением депутата Самарской губернской думы М.Н.Матвеевым. Он считает, что в качестве одной из возможных причин, побуждающих государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, является его естественная оппозиционность, связанная с кризисом доверия к власти со стороны населения, деморализованного вторым десятилетием либеральных реформ, не приводящих к заметному улучшению жизни в стране.

Разумеется, мы рассмотрели лишь ряд тенденций, охватывающих местное самоуправление, в реальности их больше. Практически на протяжении всей российской истории местное самоуправление то сворачивалось по указу сверху, то вновь переживало возрождение. Государственная власть, обладающая, более сильными ресурсами, чем местная, стремится быть более влиятельной на местном уровне, меняя под себя «правила игры». Но, к сожалению, такое вмешательство лишь ослабляет местную власть, делает её скованной, отодвигая от интересов местных жителей.

Антипьев, К.А. Процесс встраивания местного самоуправления в вертикаль власти / К.А. Ентипьев // Местное право. – 2012. - № 1. – С. 3 – 6.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 86 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров