Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Сергеев Д.Б. Структура муниципального образования: различие подходов в системологии и муниципальном
Сергеев Д.Б. Структура муниципального образования: различие подходов в системологии и муниципальном

В статье рассматриваются вопросы, связанные с легальными и научными понятиями системы и структуры местного самоуправления, муниципального образования. Автор приходит к выводу, что структура муниципального образования как правовой конструкции, закрепленной в законодательстве (в статике, «легально») состоит из органов местного самоуправления и форм непосредственной демократии, выполняющих их функции, а в динамике в эту структуру включаются также общественные отношения, складывающиеся между данными органами и соответствующими формами непосредственной демократии.

В муниципальном законодательстве, муниципатально - правовой науке и при преподавании муниципального права как учебного курса часто используется термин «муниципальное образование». Его существование как субъекта права, как муниципально-правового института кажется само собой разумеющимся, но на самом деле, обращаясь к исследованию вопросов, связанных, например, с институтами главы муниципального образования или представительного органа муниципального образования, можно оказаться на зыбком фундаменте, не имея четкого, всеобъемлющего представления о том, что есть муниципальное образование. Одной из граней изучения муниципального образования является познание его структуры и, очевидно, что методологической основой для анализа соответствующих вопросов выступают научные знания, полученные в рамках исследования системы и структуры местного самоуправления.

Под системой в системологии понимают: «комплекс элементов, находящихся во взаимодействии (Л.Берталанфи); целостное множество взаимосвязанных элементов, находящееся в определенной среде и взаимодействующее с нею; материальную или идеальную целостность, объединение некоторого разнообразия в единое целое, состоящее из частей (элементов) и имеющее интегративное качество, не сводящееся к сумме качеств составляющих систему элементов. Выделить и описать систему по Н.Н. Моисееву — это и значит сохранить одни связи, но отсечь другие, отнеся их к внешним воз­действиям, т.е. пренебречь неизбежным существованием рефлексии, обратным влиянием».

В качестве структуры рассматривают: форму адаптации системы к внешним условиям; способ связи элементов системы, совокупность устойчивых связей, обеспечивающих целостность и тождественность системы, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях; относительно устойчивый порядок внутренних пространственно-временных, информационных и иных связей между элементами системы, определяющих ее функциональную компоновку и взаимодействие с внешним миром. Организационная структура (структура организации) — это совокупность устойчивых связей и отношений между субъектами деятельности, предметами деятельности, необходимых для осуществления целей, внешних и внутренних функций организации. К основным параметрам организационной структуры относятся: размер организации, админи­стративный компонент, специализация, стандартизация, формализация, централизация, контроль и др.

Подпункт «н» ч. I ст. 72 Конституции РФ содержит термин «система органов государственной власти и местного самоуправления», установление обших принципов организации которой отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вч. I ст. 131 Конституции РФ говорится, что структура органов местного самоуправления определяет­ся населением самостоятельно. Данная норма сформулирована таким образом, что можно сделать вывод, что ее авторы не учитывали возможность существования более чем одноуровневой системы организации местного самоуправления в нашей стране. Поэтому там, где на одной территории создаются муниципальные районы и городские или сельские поселения, можно, основыва­ясь на других нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, сделать вывод, что в Конституции РФ идет речь о структуре органов в рамках одного муниципального образования (муниципального района или поселения), а не обо всех органах, находящихся на территории муниципального района (соответствующего муниципального района и поселений на его территории). Но можно ли толковать смысл Конституции, применяя положения Федерального закона, который занимает более низкое место в иерархии нормативных правовых актов?

Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октя­бря 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 411- ФЗ) (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального

образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения. В данной статье также оговаривается наличие каких органов в структуре органов местного самоуправления обязательно. В п. 6 этой статьи законодатель при указании необходимого в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан) сформулировал правовую норму таким образом, что структура органов местного самоуправления и их перечень могут быть понимаемы как равнозначные явления. В соответствии с п. 2 ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Поскольку понимание законодателем термина «структура органов местного самоуправления» не совпадает с содержанием этого понятия в системологии. в юридической науке возникла дискуссия о данном противоречии. По мнению А. Замотаева, нельзя свести определение структуры органов местного самоупраштения к перечислению органов, осуществляющих местное самоуправление. Структурирование предполагает определение перечня функций каждого элемента структуры и взаимосвязей между ними, поэтому необходимо одновременно определить перечень органов местного самоуправления, дей­ствующих в муниципальном образовании, полномочия каждого из них по решению вопросов местного значения и механизмы взаимодействия между органами местного самоуправления. С точки зрения И.В. Бабичева, определение структуры органов местного самоуправления через перечисление органов является чисто утилитарным подходом, который может быть оправдан с точки зрения понятности для правоприменителя. П.С. Шугрииа считает подход законодателя к раскрытию термина «структура органов местного самоуправления» посредством их перечисления полностью соответствующим позициям Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании ст.ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ указал, что из конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов.

Е.В. Мирошниченко, К.Ф. Шеремет и И.И. Овчинников в узком смысле под структурой местного самоуправления понимают систему органов, через которую осуществляется местное самоуправление на соответствующей территории, а в широком — это понятие, по мнению данных ученых, охватывает совокупность всех структурных подразделений местного самоуправления, а также функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения.

В юридической науке муниципальное образование иногда рассматривается как система или структура. И.В. Бабичев относит муниципальное образование к сложносоставной юридической конструкции и публично- правовой системе, состоящей из элементов — субъектов и объектов местного самоуправления. С точки зрения И.В. Бабичева, муниципальное образование — это населенный пункт, наполненный субъектами местного самоуправления, образующее как юридическая конструкция юридико-социальные комплексы также с реальными по­селенческими системами, отражающее средствами права наряду с объектами именно самоуправленческие аспекты реальных поселенческих систем и влияющее средствами права на их дальнейшую организацию. Помимо этого, И.В. Бабичев считает, что населенный пункт как юридическая конструкция является элементом муниципального образования, а данная конструкция населенного пункта состоит из таких элементов, как население, территория и поселенкообразующий инфраструктурный комплекс.

В.И. Михайлов в своей диссертации говорит, что муниципальное образование следует рассматривать как объемлющее-соединяющее в себе такие элементы, как территория, муниципальная собственность, выборные органы местного самоуправления и население, осуществляющее местное самоуправление на этой территории, т.е. как целостную систему отношений, складывающихся между людьми в пределах границ муниципального образования в сферах экономики, права и финансов. Однако, во-первых, если ограничиться только формально-логическим анализом этой идеи, то вызывает удивление то, что при этом ставится знак равенства между совокупностью элементов и отношениями между ними. Это все равно, что рассматривать идентичными отрасль права и ее предмет. Во-вторых, нельзя согласиться с тем. что в данном случае игнорируется общеизвестный факт наделения законодателем в Гражданском кодексе РФ муниципального образования правосубъектностью, когда оно было объявлено субъектом права муниципальной собственности. Если муниципальное образование — это целостная система отношений, складывающихся между людьми в пределах границ муниципального образования в сферах экономики, права и финансов, то из анализа этого термина можно сделать вывод, что в юридической сфере муниципальное образование — это также целостная система правовых отношений, складывающихся между людьми в пределах границ муниципального образования. Возникает коллизия: система отношений не может быть субъектом права муниципальной соб­ственности. Однако это не означает, что идея В.И. Михайлова о том, что муниципальное образование — это система отношений, должна быть сразу отвергнута. Если рассматривать муниципальное образование как институт муниципального права, то соответствующая система отношений является предметом регулирования правовых норм, входящих в эту часть муниципального права. Также нельзя забывать о том, что, как уже отмечалось в настоящем исследовании, в подп. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ говорится не просто об органах местного самоуправления, но об их системе. Законодатель в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, используя термины «глава муниципального образования», «представительный орган му­ниципального образования», включает данные органы в структуру органов муниципального образования. Соответственно последнее — это органы местного самоуправления, упорядоченные в структуру и представляющие местное сообщество в правовых отношениях, в которых население не может самостоятельно принимать участие. Во многих правоотношениях местное со­общество нуждается в представительстве своих интересов, например, без участия представителя оно не может быть стороной в договоре, а развитие правого регулирования муниципальных отношений со времен Древнего Рима показало необходимость существования муниципии (муниципалитета, муниципального образования), т.к. единственный представитель местного сообщества (населения муниципального образования, общины), действующий на основе норм частного права, не может бел участия иных представителей, действующих на основе публичного права, — представительного органа муниципии (муниципалитета, муниципального образования) обеспечить участие местного сообщества в дан ных правоотношениях. Идея В.И. Михайлова о том, что муниципальное образование — это система отношений, является отправной точкой для рассмотрения муници­пального образования как структурно упорядоченных органов местного самоуправления, но не может полностью ответить на вопрос: что есть структура муниципального образования?

Допустим, судья потребует привести муниципальное образование в зал судебных заседаний. Такое требование будет невозможно исполнить, каким бы большим помещение не было, даже если бы в огромный зал явились все депутаты и должностные лица муниципального образования. Что мы увидим? Только граждан, наделенных определенными полномочиями. Но без действия, всту­пления в правоотношения, невозможно не только реализовать эти полномочия, но даже определить является ли гражданин должностным лицом или депутатом и законно уставленный круг его полномочий. Чтобы это узнать, необходимо обратиться к соответствующему лицу, то есть вступить с ним в отношения. Поэтому вне общественных отношений граждане, являющиеся депутатами или должностными лицами муниципального образования, — это всего лишь совокупность физических лиц, полномочия которых не известны.

Если рассматривать структуру муниципального образования с научной точки зрения как органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, непосредственные формы демократии, осуществляющие их полномочия, и отношения между ними, то можно прийти к выводу, что в рамках этой структуры формируется воля муниципального образования. Существование данной воли позволяет говорить об обособлении муниципального образования, что позволяет ему быть субъектом права.

Местное сообщество является самостоятельным субъектом права, имеющим собственную волю, которую оно может выразить, например, на местном референ­думе. Действия муниципального образования должны соответствовать воле местного сообщества, которое с помощью непосредственных форм народовластия их корректирует. Воля муниципального образования не может формироваться в «перечне органов местного самоуправления», она формируется в рамках отношений между ними.

Любой юрист-практик может возразить: когда заключается договор с муниципальным образованием, вступают не в отношения с конгломератом органов и отношений между ними, а сделка заключается всего лишь с уполномоченным на то лицом. Это противоречие можно разрешить следующим образом: учитывая законодательное определение структуры органов местного самоуправления, можно предположить, что структура муниципального образования существует в статике и в динамике: в первом случае — это «легальная» структура муницнпатьного образования, закрепленная в правовых актах как перечень органов местного самоуправления в муниципальном образовании, во втором — фактически сложившаяся структура конкретного муниципального образования, включающая в себя не только органы местного самоуправления и формы непосредственной демократии, осуществляющие их полномочия, но и отношения между ними.

Описывая структуру муниципального образования в статике и динамике, следует обратить внимание на то, что имеется в виду одна и та же структура. Для того чтобы это понять, достаточно представить заключение договора с муниципальным образованием. Сделка совершается на определенный момент, и контрагентов интересуют полномочия представителя муниципального образования на соответствующую дату. Именно на этот момент контрагент изучает муниципальное образование, его структуру в статике. Контрагент иссле­дует полномочия органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, чтобы определить, вправе заключить предполагаемый представитель муниципального образования сделку или нет. Очевидно, что полномочия органов местного самоуправления закрепляются актами, принятыми как вне муниципального образования, так и в нем, например, представительным органом муниципального образования, а поскольку в принятии актов муниципального образования принимает участие глава этого муни­ципального образования, то можно сделать вывод, что некоторые полномочия органов местного самоуправления возникают как следствие правоотношений меж­ду этими органами, что доказывает взаимосвязь между правоотношениями между органами местного самоуправления и их полномочиями. Помимо этого можно сделать вывод, что исследование общественных отно­шений, возникающих в структуре муниципального образования, имеет определенные перспективы не только в экономической науке, но и в рамках муниципального права, так как многие изданных отношений являются правовыми.

Сергеев, Д.Б. Структура муниципального образования: различие подходов в системологии и муниципальном праве / Д.Б. Сергеев // Российская юстиция. – 2012. - № 7. – С. 14 – 17.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 31 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров