Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Гражданское общество и местное самоуправление Сковрон Н.Л.Организация населения для осуществления местного самоуправления
Сковрон Н.Л.Организация населения для осуществления местного самоуправления

Статья посвящена исследованию населения как основы местного самоуправления. Рассматриваются такие категории муниципального права как местное сообщество и территориальный коллектив. Анали­зируется их соотношение, а также связанность с таким правовым явлением как организация населения.

Местное самоуправление, являясь одной из форм осуществления народом принадлежащей власти, обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения населением, связанных с его жизнедеятельностью на территории муниципального образования. Ключевым моментом осуществления местного самоуправления является деятельность населения, которое является основным элементом системы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № П1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), определяя субъект права на осуществление местного самоуправления, оперируют термином население.

В Толковом словаре русского языка под населением понимаются жители какого-нибудь места, местности. При этом жителем считается человек, который живет, проживает где- нибудь.

Термин «население» в законодательстве используют в нескольких значениях, в зависимости от контекста употребления. Интересное исследование Конституции Российской Федерации и Закона № 131 -ФЗ в части использование категории «население» провел Д.А.Лисовицкий, который предполагает, что использование рассматриваемого термина в разных контекстах зависит от вида правоотношений, в которых участвуют жители муниципального образования, по сути, обозначая один субъект. В результате населением обозначают:

1) субъект, самостоятельно решающий определенную часть публичных дел, то есть самоуправляющийся, в том числе через органы местного самоуправления;

2) жителей самоуправляющей территории, оставляющих «избирательный корпус». В данном случае использование категории «население» обусловлено территорией проживания, гражданства и возраста лиц;

3) круг лиц, чья жизнедеятельность обеспечивается решением вопросов местного значения (ст. 14, 15, 16 Закона № 131-Ф3). То есть включаются лица, зарегистрированные по месту жительства на территории муниципального образования, вне зависимости от гражданства и возраста лиц. В таком контекст понятие население аналогично употребляемому термину «жители».

В законодательстве Российской Федерации отсутствует регламентированное значение данного термина. Главным образом «населением» обозначаются жители, связанные с территорией местом регистрации. По сути, это те граждане, в отношении которых осуществляется решение вопросов местного значения. Среди них можно выделить полностью право- дееспособных субъектов, имеющих возможность полноценно участвовать в решении вопросов местной жизни на определенной территории как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. То есть граждане, оставляющие так называемый «избирательный корпус» и будут одновременно самоуправляемым социумом.

В связи с этим, мы солидарны с тем, что использование рассматриваемой категории связано с разными подходами - обозначением всех жителей или полностью дееспособных граждан. Это обусловлено этимологией рассматри­ваемого термина, охватывающего всех индивидов, проживающих на определенной территории, и спецификой законодательства РФ, установившего население как источник власти, имеющий возможность непосредственно ее

реализовать. При этом воспользоваться своим конституционным правом на участие в управлении и осуществлении местного самоуправления могут только граждане РФ или иного гражданства в соответствии с международным договором, дееспособные, достигшие необходимого возраста, проживающие на определенной территории.

Категория населения выполняет главное свое назначение — отражает лиц, проживающих в определенном месте, демонстрирует географическую связь граждан с территорией.

Вместе с тем, простая совокупность индивидов не может осуществлять свою власть. Для этого необходимо наличие дополнительных связей и взаимодействий между ними.

Население Российской Федерации является источником власти. Единство и связанность населения являются неотъемлемыми свойствами для решения соответствующих вопросов. Только при существовании общих интересов население способно стать единым целым. Необходимо и наличие особых взаимоотношений между отдельными гражданами, составляющими население, поскольку оно должно быть определенным образом структурированно и организованно, что обеспечит принятие и реализацию решений в сфере местного самоуправления.

Население в качестве субъекта местного самоуправления выступает именно как социально-территориальная общность, не простая совокупность граждан.

Таким образом, необходима именно организация населения, которая обуславливает способность выражать свою волю и свой интерес при решении вопросов местного значения.

Организация — сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач.

В социологии данный термин рассматривают в статике и динамике.

В статическом смысле «организация» определяется как внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие частей целого. В динамическом — рассматривается как совокупность процессов и действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимодействия между частями целого.

Исходя из системного подхода, М. Сетров описывал организацию в двух срезах: как свойство, расположение и взаимосвязь элементов некоторого комплекса и как действие или бездействие, которые обусловлены единством цели и выполняемыми функциями.

В теории данную категорию также рассматривают как процесс и как явление. В последнем значении - организация - объединение элементов для реализации программы или цели, действующей на основании определенных правил и процедур.

В целом, организация представляет собой сознательно координируемое социальное образование с определенными границами, которое функционирует на относительно постоянной основе для достижения общей цели или целей

А.И.Пригожин, определяя организацию как целевую общность, обосновал допустимость употребления данного термина в трех различных смыслах: искусственное объединение институционального характера, занимающее определенное место в обществе и предназначенное для выполнения более или менее ясно очерченной функции; процесс, связанный с сознательным воздействием на объект; упорядоченность какого-то объекта.

В муниципальном праве данная категория в контексте с населением воплощается во всех трех значениях.

Организация населения подразумевает объединение лиц как единую социальную общность, связанную с территорией проживания.

Применительно ко второму значению — предполагает организованное, упорядочивающее воздействие на население путем непосредственных и опосредованных форм осуществления местного самоуправления.

Организация также выступает по отношению к населению как некая характеристика, отражающая наличие связей в данной социальной общности. Такое свойство представляет определенные структуры, строение и тип связей, существующие между соответствующими жителями.

Поскольку организация населения предполагает не просто совокупность граждан на территории, она тесным образом связана с такими правовыми явлениями, как «местное сообщество», «территориальный коллектив».

Местное сообщество широко используется как синоним населению муниципального образования

Исследователи местных сообществ как категории нетождественной населению, преимущественно понимают под ними общность граждан, организованных на определенной территории исходя из наличия общих интересов, социально-экономических, культурных, исторических и иных связей. Так, Н.С.Бондарь указывает, что понятие «местное сообщество» не только характеризует пространственно- территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного субъекта, которым является наличие у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедея­тельности по месту проживания, которые и ин­тегрируют их в единую и целостную общность. Подобной позиции придерживаются иные исследователи в сфере местного самоуправления.

В литературе высказываются различные мнения касательно состава местных сообществ, критериев принадлежности к местным сообществам. Для нас главным является рассмотрение их исходя из признания не просто совокупностью граждан, проживающих на обозначенной территории, а именно организацией населения с существованием разнообразного вида взаимосвязей. Такая консолидация лиц обеспечивает достижение поставленных целей - решение местных вопросов — путем использования форм непосредственного осуществления местного самоуправления и деятельности органов местного самоуправления.

В.И.Осейчук для обозначения самоорганизации населения для участия в делах общества употребляет понятие «муниципальное сообщество», указывая, что широкого распространения в российской правовой мысли оно не получило, и Закон № 131-ФЗ используется термин «муниципальное образование» [13].

Учитывая положения пункта 2 статьи 2 Закона № 131-ФЗ, согласно которому слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении случаев, касающихся осуществления населением местного самоуправления, данный термин рав­нозначен «местному сообществу».

Другой момент, касающийся данного вопроса - высказываемые предложения о замене «муниципального образования» на «местное сообщество». Такая идеология содержалась в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», рассматриваемого в декабре 1994 года, который предполагал пере­структурирование территории страны по местным сообществам. И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов, отмечают это как несоответствие Конституции Российской Федерации, которая устанавливает территориально-поселенческую модель местного самоуправления, а не общинную. В литературе высказано множество аргументов против такой замены. Поддерживая их, дополнительно отметим, что муниципальное образование - форма, основной путь осуществления местного самоуправления. Местное сообщество - содержательная составляющая муниципального образования, и не только его. Оно проявляется и в органах местного самоуправления, и в деятельности территориального обществен­ного самоуправления, поскольку в целом организованное население — основа всей системы местного самоуправления.

В тесном переплетении с местными сообществами используется понятие «территориального коллектива». Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления исследовался правоведами в советский период, которые в целом характеризовали его как своеобразное объединение граждан, коллектив трудящихся, связанных территорией. Отдельные авторы, в тоже время, указывали на необходимость наличия иных связей между гражданами, в частности, они должны быть объединены решением задач по месту жительства.

В настоящее время можно найти сторонников обоих направлений.

Так, О.И.Баженова считает, что территориальный коллектив фиксирует территориальный характер связи между гражданами, реализующими право на местное самоуправление.

М.В.Выдрин определяет, «территориальный коллектив есть социальная общность, складывающаяся в границах совместного проживания граждан, имеющая своей основой общественно необходимую, социально обусловленную деятельность, осуществляемую группой людей, объединенных общими интересами в политической, социально-экономической и культурно-бытовой сферах жизни».

Понятие территориального коллектива несет в себе две смысловые характеристики. Во-первых, территориальную составляющую - связанность с территорией, которая в данном случае вступает пространственным пределом определения граждан, принадлежащих к такой общности. Во-вторых, коллектив, который представляет собой не простую сумму индивидов, а группу лиц, объединенных общими интересами. Наличие последних обуславливает единство такой общности, существования общей деятельности, общих целей на их удов­летворение. Коллективом является группа людей, занятых решением конкретной задачи. То есть территориальный коллектив не сводится исключительно к связи граждан с местом проживания. Социально-экономические аспекты жизни общества, наличие общих интересов, целей и задач являются неотъемлемой составляющей для признания социальной общности таковым.

В связи с этим, территориальный коллектив и местное сообщество, по сути, отражают связи между гражданами, проживающими на определенной территории, которые обеспечивают решение местных вопросов. «Территориальный коллектив» - более общее понятие, поскольку может существовать не только на уровне муниципальных образований. В тоже время в данной категории акцент сделан не на взаимосвязях граждан, а на территории их проживания и взаимодействия.

Организация населения не противопоставляется местному сообществу, территориальному коллективу. Последние отражают существование между гражданами разного рода связей, и существования общей цели деятельности -осуществление местного самоуправления.

Организация населения является «воплощением» местного населения в трех аспектах:

1. объединение лиц для реализации общей цели;

2. существование между гражданами определенных связей, строений, устройства, отражающегося впоследствии в структуре юридического лица публичного права;

3. осуществление организованного воздействия на население и отношения в таких сообществах.

Независимо от используемой терминологии, предлагаемых воззрений, главным явля­ется идея о том, что основой осуществления местного самоуправления являются именно граждане (в данном случае понимается в широком значении), которые объединены общими целями и связями. Для реализации своего права на местное самоуправления и проявления своей сущности как источника власти в публично- правовом образовании население должно быть реально действующим субъектом местного самоуправления. Поэтому специфическое объединение, пусть местное, их организация, которая в настоящее время находится на стадии строительства, есть основа публичной власти в стране.

Сковрон, Н.Л. Организация населения для осуществления местного самоуправления / Н.Л. Скворцов / Местное право. – 2012. - № 2. – С. 17 – 20.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 24 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров