Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Бугринов С. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности
Бугринов С. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности

Бугринов С.

Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности

ВОЗМОЖНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Статья посвящена вопросу об обоснованности выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Рассматриваются перспективы реформирования института устава муниципального образования как ос­новного источника муниципально-правовой ответственности.

Тенденции к повышению самостоятельности органов местного самоуправления и повышению их роли в публичном механизме государства определили не­обходимость постепенного введения в оборот термина «муниципально-правовая ответственность».

Наиболее ранние упоминания данного термина встречаются в работах, где выделяются следующие виды ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная и муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Причиной наступления муниципально-правовой ответствен­ности считается утрата доверия перед населением.

Схожие точки зрения изложены в работах, авторы которые также относят к муниципально-правовой ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.

В правовой литературе сформировалось три основных подхода к пониманию сущности муниципально- правовой ответственности.

В соответствии с первым из указанных подходов специфика оснований, процедуры, круга заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет говорить об обособлении и автономном статусе муниципально-правовой ответственности.

Согласно второму подходу ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рамки собственно муниципального права, что свидетельствует о факте охраны муниципальных интересов средствами иных видов юридической ответственности, применяющих­ся в межотраслевом масштабе.

Сторонники третьего подхода вообще отрицают существование муниципально-правовой ответственности, считая ответственность на муниципальном уровне конституционно-правовой или ее разновидностью

Считаем наиболее верным подход тех ученых, которые выделяют муниципально-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Такой вывод можно сделать из анализа понятия «местное самоуправление», которое подразумевает самостоятельное и под собственную ответственность решение населением вопросов местного значения. В связи с этим одним из наиболее значимых источников должен выступать устав муниципального образования.

В литературе отмечается, что устав муниципального образования является специфическим источником права, позволяющим отграничить муниципально-пра- вовую ответственность от иных видов юридической ответственности посредством установления особых оснований для ее применения, что, в свою очередь, позво­ляет рассматривать муниципально-правовую ответственность как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципаль­ную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе.

Следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) устанавливает строгие требования к содержанию устава муниципального образования. В частности, в со­ответствии с п. 8 ч. 1 ст. 44 указанного Закона уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,

основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

В литературе, однако, неоднократно отмечалось, что данное требование Закона о местном самоуправлении нашло отражение только в уставах крупных муниципальных образований, в то время как абсолютное большинство муниципалитетов ограничилось фактическим дублированием в уставах текста закона, в котором упомянуто только одно основание.

В связи с предоставлением возможности указания в уставе муниципального образования дополнительных оснований для применения института муниципально - правовой ответственности крайне интересным представляется следующий вопрос: можно ли закрепить в уставе, например, возможность отзыва депутата или прекращения полномочий главы муниципального образования, не выполняющих свои предвыборные обещания?

Один из специалистов отмечает, что в России при советской власти депутат должен был проводить в органах власти наказы избирателей, отчитываться за их выполнение перед ними. Однако действующее в Российской Федерации законодательство не признает императивного мандата. Если депутат не выполня­ет обещаний, данных избирателям в период подготовки к выборам, никакой ответственности перед ними он далее не несет. При наличии стабильной партий­ной системы этот недостаток не имеет существен­ного значения, так как избиратель даже в условиях мажоритарной избирательной системы голосует, как правило, за конкретную партию, программу которой он хотя бы поверхностно, но все же знает. Теперь положение изменилось, и поэтому демократических принципов не нарушило бы положение об отзыве депутата, не выполняющего свои предвыборные обещания. По этому поводу американский государствовед писал следующее: «Самая первая и главная черта законодательного органа — это представительство, т.е. изначальная непосредственная связь с народом... Другая характерная черта большинства законодательных органов — это двойная роль, которую играют их выборные органы. С одной стороны, законодательные органы разрабатывают законы, которые касаются всего общества и принимаются исходя из совместных интересов общества в целом. С другой стороны, отдельные зако­нодатели обязаны представлять интересы своих избирательных округов».

Особый интерес в данном случае представляет институт императивного мандата, т.е. такого мандата, при котором выборное должностное лицо связано наказами (поручениями) избирателей и может быть отозвано в случае их неисполнения.

В Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ» Конституционный Суд РФ указал: «По смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.». В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П Суд развил учение об основаниях отзыва и сформулировал следующие тезисы: «В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (части 1, 2 и 3 статьи 13), а также, поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».

Поскольку указанные лица не могут быть связаны императивными мандатами, следует согласиться, что в отношении них невозможен отзыв, например, за не­выполнение предвыборной программы. Такую позицию разделяет и ряд ученых. Однако в связи со спецификой местного самоуправления вопрос о возможности применения императивного мандата представляет практический интерес.

Императивный депутатский мандат прямо запрещен законодательством ряда государств. Так, статья 27 Конституции Франции устанавливает, что «...всякий императивный мандат является недействительным». В статье 77 Конституции земли Гессен сказано, что «...депутаты являются представителями всего народа».

Отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, «25% от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12% от этого числа (Калифорния)».

В законодательстве Российской Федерации институт императивного мандата нашел отражение в предусмотренных процедурах отзыва депутатов предста­вительных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако его потенциал на этом не исчерпан.

Доводы против императивного мандата на федеральном уровне не выдерживают критики при применении его на уровне муниципальном. Кроме того, императивный мандат согласуется с теорией муниципально-правовой ответственности, признаками которой являются: специфичность основания наступления ответственности, субъектного состава, санкций, особый уровень правовой регламентации (устав муниципального образования). В соответствии с данными признаками на уровне муниципалитета ответственность наступает в случае бездействия, заключающегося в невыполнении предвыборной программы, субъектами ее являются должностные лица местного самоуправления, в качестве санкций выступает отзыв или освобождение от должности. При этом уставу муниципального образования должна отводиться роль общего закрепления возможности применения императивного мандата в рамках главы, посвященной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что попытки применения императивного мандата на уровне муниципальных образований описаны в литературе. Депутаты предста­вительного органа муниципального образования «Барятинский район» попытались включить в служебный контракт вновь избираемого главы положения из его предвыборной программы вместо общих условий о добросовестном исполнении обязанностей, повышении квалификации и т.д. Их попытки, однако, успехом не увенчались.

Итак, можно сделать вывод, что императивный мандат является перспективным способом правового регулирования деятельности выборных лиц органов местного самоуправления. Как специфическое основание муниципально-правовой ответственности, для применения императивного мандата необходимо соответствующее указание в уставе муниципального образо­вания в виде, например, ответственности за невыполнение предвыборной программы. Конечно, подобное указание в уставе нуждалось бы в дополнительном ре­гулировании на уровне федерального законодательства для определения, например, случаев, когда невыполнение программы не может рассматриваться как виновное бездействие.

Бугринов, С. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности / С. Бугринов // Право и экономика. – 2012. - № 7. – С. 74-77

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 41 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров