Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Гаврилов, Е.В. О доходной базе местных бюджетов

О доходной базе местных бюджетов

Е.В. Гаврилов, заместитель главы администрации Рузского муниципального района Московской области по экономике, финансам и инвестиционной политике, кандидат экономических наук

Актуальность этой темы определяется тем, что действующая система управления экономикой муниципальных образований не приведена в соответствие с изменяю­щимися условиями и потребностями местного развития. В результате потенциал муниципальных образований используется неэффективно. Органы государственной власти субъектов РФ, оказывая поддержку местным органам власти, ориентируют их на собственные силы, однако эффективные механизмы управления муниципальной экономикой, адекватные современным задачам, только начинают формироваться.

Это касается и мобилизации доходов (в словаре Ожегова термин «мобилизация» также трактуется как приведение чего-нибудь в состояние, обеспечивающее успешное выполнение какой-либо задачи).

Если одну из своих задач власти городских округов, районов и поселений видят в увеличении доходов местного бюджета, то им необходимо привести финансово-экономические службы своих администраций в состояние, позволяющее достичь этого, иными словами, надо заниматься мобилизацией доходов. Работа в данном вопросе должна идти по двум направлениям.

Первое направление представляет собой налаживание и укрепление взаимодействия властей муниципальных районов и городских округов с региональными властями по укреплению экономик муниципальных образований, т.е. для увеличения налогового потенциала территорий. Для этого необходимо организовать работу по развитию инвестиционной деятельности, которая для местных властей должна стать одним из ключевых элементов их деятельности.

В настоящее время, к сожалению, эта работа многим представляется только как поиск инвесторов, банальное привлечение которых может решить все проблемы. Однако такой подход ошибочен, так как основан на отсутствии системного видения развития территорий, а также условий для нормального функционирования бизнеса.

Это, в свою очередь, не позволяет некоторым регионам выработать комплекс мер нормативно-правового и технологического характера, обеспечивающих всестороннюю оценку ситуации и выбор приоритетов инвестиционного развития, качественное взаимодействие субъекта РФ с муниципалитетами, понимание как властью, так и бизнесом необходимых правил игры. В результате вместо инвести­ционной политики наблюдаются хаотичные меры в сфере привлечения капиталовложений.

Концепция развития Рузского района, например, предусматривает привлечение на территорию района экологически чистых, высокотехнологичных и поэтому небольших по площади и, соответственно, по численности работников предприятий. Было подсчитано, что с учётом действующего налогового и бюджетного законодательства для выведения Рузского района из дотационного состоя­ния нужно создать порядка 5—6 тысяч рабочих мест или минимум 50—55 промышленных объектов с численностью работников в каждом по 100— 150 человек. То есть, в течение пяти лет ежегодно нужно вводить в строй по 10—11 новых предприятий. В одиночку, без помощи региональных властей району или городскому округу реализовать это трудно, поскольку, на наш взгляд, этому препятствует комплекс причин.

Законодательство о местном самоуправлении в перечне вопросов местного значения и соответствующих полномочий муниципальных образований не пропи­сывает их обязательств ни по инвестиционной работе, ни по развитию промышленности, ни в области оплаты труда. Получается, что главы муниципальных образований сами должны додумывать, что делать, чтобы в рамках действующего бюджетного и налогового законодательства наполнить бюджеты территорий. С учётом различного уровня образования, опыта работы и ментальности, как руководителей, так и их подчинённых, особенно в фи­нансово-экономической области, им трудно в одиночку решать такие задачи.

Более того, для работы в этом направлении у местных органов власти нет ни достаточной мотивации, ни стимулов. Закрепление нормативов отчислений от на­логов фактически осуществляется лишь на год (законом о бюджете на предстоящий финансовый год нормативы, заложенные в трехлетнем плане, как правило, корректируются), поэтому при расчете размера дотации субъектом РФ все дополнительные доходы, которые поступят муниципальным образованиям от новых предприятий сверх уровня расчетной бюджетной обеспеченности, им не будут поступать. Они учитываются в общих доходах, что в дальнейшем может снизить размер дотации, получаемой муниципальным образованием.

Нельзя не принимать во внимание структуру доходных источников муниципальных образований. Так, налоговые доходы муниципальных бюджетов формируются в основном из двух источников: налога на доходы физических лиц (НДФЛ), собираемого на территории района, и единого налога на вмененный доход (ЕНВД). Очевидно, что чем больше в районе работающих людей, тем выше доходы от НДФЛ поступят в бюджет. А следовательно, гораздо выгоднее строить завод, где будут работать 100-150 человек, нежели большие склады на аналогичной площади земли, где будут заняты лишь 20 человек. В связи с этим при принятии того или иного инвестиционного решения следует думать о перспективах бюджета.

Безусловно, решение этих проблем возможно тогда, когда субъект РФ сформулирует и отработает с муниципальными образованиями единые подходы по организации инвестиционной работы. Для координации взаимодействия необходим орган, отвечающий именно за инвестиционную политику. Такой орган был создан новым губернатором Московской области. Предполагается, что инициативы нового министерства должны побуждать муниципальные образования к более активным действиям.

Кроме того, на региональном уровне должна быть сформирована стратегия по определению территорий (районов и городских округов), где было бы целесообразнее развивать новые производства. Поскольку бюджет отражает состояние экономики, то сглаживать бюджетные проблемы слабых муниципальных районов и городских округов необходимо именно через укрепление их эконо­мик, что позволит достичь одинакового уровня обеспеченности собственными доходами на душу населения и снизить остроту проблем не только этих дотационных муниципальных образований, но и самого субъекта РФ. Ведь нет смысла увеличивать доходную базу в недотационных образованиях через «неконтролируемые» инвестиционные проекты, поскольку изъять дополнительные доходы этих территорий субъект РФ практически не может. Целесообразнее, на наш взгляд, реализовывать инвестиционные проекты в дотационных образованиях, тем самым увеличивая их налоговый потенциал и снижая нагрузку на региональный бюджет благодаря уменьшению объёмов помощи для них. Сэкономленные на этом средства можно было бы направить на развитие энергетики и дорожной инфраструктуры в этих же дотационных муниципальных образованиях. Аналогичный подход должен быть и на уровне муниципальных районов.

Поэтому прежде чем принимать решение по выбору места для осуществления нового крупного инвестиционного проекта, субъект РФ должен оценить уровень территорий (районов) по дотационности и безработице, а также по расходам надушу населения за счет собственных доходов местных бюджетов. Следует также принимать во внимание обеспеченность района трудовыми ресурсами, коммуникациями и инфраструктурой, бюджетными учреждениями и другие факторы. При этом целесообразно было бы ввести целевой показатель доходности бюджета от единицы бизнеса с одного гектара занимаемой пред­приятием площади. Такой показатель мог бы стать неким ориентиром, который позволит в дальнейшем оценивать субъектом РФ эффективность использования земли муниципальными образованиями.

Вместе с тем объективная реальность в рамках действующего налогового и бюджетного законодательства показывает, что размещать производства необходимо не только там, где есть трудовые ресурсы и коммуникации, но и там, где их нет в достаточной мере. Хотя инвестора, естественно, беспокоит, сможет ли территория обеспечить кадрами его предприятие.

В качестве примера можно привести пример Рузского района, где на предприятии «LG» трудится около 2200 работников, из них местных жителей — примерно 300 человек. Остальные приезжают из других районов Москов­ской области и даже из других областей. Но если бы завод построили в другом месте, бюджетные проблемы района в целом и сельского поселения Дороховское, где он располагается, были бы значительно серьезнее.

В связи с этим возникает острая необходимость решать проблему привлечения трудовых ресурсов. Для этого следует готовить комплексную программу кадрового обеспечения, чтобы тем, кто уехал работать в Москву и другие регионы, было бы интересно вернуться обратно и устроиться на хорошую работу. Может, тогда вопрос уплаты НДФЛ по месту жительства не будет столь актуальным для Московской области.

Учитывая это, администрация Рузского района в настоящий момент пересматривает Концепцию развития района до 2017 г. и готовит вышеназванную программу. В ней будут отражены не только план действий по привлечению трудовых ресурсов, увязанный со строительством жилья, расширением населённых пунктов, но и вопросы территориального размещения производств в тех или иных поселениях. При этом будет учтена и необходимость ди­версификации экономики района.

В связи с этим следует подчеркнуть, что при разработке стратегии развития субъекта РФ необходимо исходить из следующего принципа: нужно развивать экономику реги­она, лишь развивая отдельные территории и обязательно учитывая их бюджетную составляющую.

Как уже отмечалось, для многих муниципальных руководителей работа с представителями бизнеса не является приоритетной. Это мешает видеть насущные проблемы инвесторов, не позволяет оперативно размещать произ­водство, подводить необходимые коммуникации, при­влекать персонал и т.п. Владельцы предприятий, в свою очередь, видя, что их проблемы местная власть не решает, а только требует финансового участия в жизни территорий, формально относятся к реализации своих социальных обязательств.

Нужно отметить, что администрация Рузского района имеет хороший опыт взаимовыгодного сотрудничества с местными предпринимателями. Всего один пример: на межведомственную комиссию по мобилизации доходов был приглашен директора хлебозавода, у которого спросили, почему у работников его предприятия низкая зарплата, по какой причине у него возникли проблемы с налоговиками и как администрация района может ему помочь? Он объяснил возникшую ситуацию плохим сбытом продукции, серьёзной конкуренцией на рынке и предложил помочь ему заключить договор с заводом «LG» на поставку хлеба для его столовых. Администрация помогла, и на хлебокомбинате была повышена зарплата, решились и налоговые проблемы.

Для налаживания обратной связи с представителями бизнеса нужны нестандартные подходы в работе. В связи с этим необходимо усиливать поддержку действующих торговых палат, советов директоров крупных предпри­ятий, союзов предпринимателей, а также организовывать координационные советы по развитию бизнеса поселений, которые должны быть интегрированы в работу вышеназванных структур, что, кстати, в Рузском районе и делается. При этом на региональном уровне формировать анало­гичные организации логичнее, делегируя полномочия представителям местных организаций предпринимателей.

При этом качественный анализ развития промышленности, сферы потребительского рынка и трудовых ресурсов на местах, а также проработка долгосрочных целевых региональных программ по их поддержке должны позволить активизировать поиск резервов и принятие участия в реализации этих программ муниципальными образованиями.

Кризис, из которого Московская область уже в начале 2011 г. практически по всем показателям вышла, показал, что остается немало проблем, требующих решения и, несомненно, усовершенствования работы. Региональная власть должна стать инициатором пересмотра существующих и подготовки новых программ развития муниципальных образований, что позволит более качественно реализовать стратегию развития региона. При этом для муниципальных образований основным побуждающим мотивом рекомендаций субъекта РФ по совершенство­ванию работы может стать привлечение на территорию серьёзного бизнеса, приход которого потребует налаживания процесса государственно-частного партнерства (ГЧП) и его реализации.

К сожалению, федеральное законодательство не дает четкого понятия, то такое ГЧП, поэтому субъекты РФ по-разному понимают его принципы. Разработка регионами своих требований к организации ГЧП очень важна, так как должна будет регламентировать обязательства и формы взаимодействия сторон при реализации проектов, объемы и виды инвестиций, условия и виды помощи муниципальным образованиям, способы их участия в региональных долгосрочных целевых и федеральных целевых программах. Кстати, только около 30 регионов в РФ, в том числе и Московская область, приняли соответствующие нормативные акты по ГЧП. Естественно, у каждой территории свои особенности, что отражается на подготовке соответствующих документов, но было бы целесообразно на региональном уровне разработать для муниципальных образований типовые формы для работы по разным направлениям, чтобы они могли адаптировать их к своим условиям.

Еще один момент, на который следует обратить внимание, — информационное обеспечение компании по привлечению инвесторов. Они должны знать характеристики территорий, чтобы понять, где выгоднее размещать свой бизнес. В связи с этим для повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования субъекту РФ необходимо активно предлагать имеющиеся инвести­ционные площадки, осуществляя за этим непосредственный контроль.

Второе направление мобилизации доходов — это повышение собираемости налоговых и неналоговых доходов, которое должно представлять системную работу по поиску скрытых резервов.

Основные налоговые доходные источники бюджетов городских округов, районов и поселений, как известно - это налог на доходы физических лиц, единый налог на вменённый доход, налог на землю, на имущество физических лиц и сельхозналог. Так складывается, что эти налоговые доходы не входят в приоритет работы районных налоговых инспекций, так как у них основная задача — сбор НДС, налога на прибыль, на добычу общераспространённых ископаемых, различных акцизов и т.д. Поскольку основные сборы дают предприятия среднего и крупного бизнеса, то на работу с физическими лицами по местным налогам и на малый бизнес у них не хватает ни времени, ни ресурсов. Вследствие этого не очень хорошо взыскивается ЕНВД, а также, в некоторых районах, — НДФЛ.

Несмотря на то, что есть налоговое законодательство, регламентирующее процедуру контроля уплаты налоговых доходов, существуют объективные и субъективные причины, которые не позволяют делать это эффективно. Поэтому устранение любой из таких причин должно рассматриваться органами местного самоуправления как потенциальная возможность повлиять на ситуацию. Естественно, что внимание муниципальных властей в этой связи должно быть обращено на налоги, которые поступают в их местные бюджеты.

Например, оплату НДФЛ предприятия не всегда осуществляют своевременно и в полном объёме, потому что формально выявить неуплату налога можно только через несколько лет при выездной налоговой проверке. Вместе с темдля местных бюджетов доходы НДФЛ нужны в полном объеме и постоянно. В этой связи контроль полной уплаты НДФЛ — хороший повод для муниципальных властей подключиться к решению проблемы.

Плательщиков ЕНВД, которые официально стоят на налоговом учёте, огромное количество. Поэтому организовать на территории района или городского округа качественную аналитическую и оперативную работу по его полной уплате хотя бы местным бизнесом трудно даже физически. Более того, надо ещё вычислять иногородних предпринимателей, которые не хотят регистрироваться по месту осуществления деятельности и платить налог. Поскольку основная доля плательщиков ЕНВД представляет малый бизнес и осуществляет деятельность, которая относится к вопросам местного значения муниципальных властей разного уровня, то они и должны решать эти проблемы совместно с налоговиками.

Местные налоги начислить и взыскать трудно из-за разрозненности ответственных в этой технологической цепочке. Если говорить о земельном налоге, то выделением земли занимается муниципальный район или городской округ. Кадастровая оценка земли, на основе которой происходит исчисление налога, осуществляется на региональном уровне. Начислением налога занимается федеральный налоговый орган, а обновление списка плательщиков происходит на основе данных другого федерального ведомства, занимающегося включением в кадастр и регистрацией прав. Ставки налогов устанавливаются поселениями. В результате налоговики не всегда могут даже доставить налогоплательщик извещения об уплате местных налогов, особенно в р гионах с большим количеством садоводческих и дачных некоммерческих товариществ, и поэтому просят помощи у местных властей.

С уверенностью можно констатировать, что мобилиз ция доходов во многом зависит от воли и позиции руков дителей муниципальных образований, которые зачастую не в полной мере понимают её значимость, ссылаясь на то что есть налоговые органы, которые должны занимать своим делом.

Но в нынешней ситуации органам местной власти н обходимо анализировать проблемы поступления каждого доходного источника и составлять соответствующий план мероприятий по их решению. В этом плане должна быть инвентаризация объектов бизнеса, и постановка на налоговый учёт обособленных подразделений, и идентификаци земельных участков, и планирование совместной работы с налоговиками по выявлению тех, кто арендует площади на крупных предприятиях. Нельзя исключать анализ взаимодействия приставов с налоговиками и саму работу с приставами, прокуратурой и, что очень важно, со СМИ которые должны освещать и популяризировать работу по мобилизации доходов.

Особое внимание при этом необходимо уделят работе Межведомственных комиссий по мобилизации доходов. Понимая зависимость местной казны от работы каждого налогоплательщика, органы местного самоуправления могут использовать именно такую форм; работы, поскольку членами комиссий являются, как правило, и прокуроры, и налоговики, и приставы, и сотрудники МВД. Заседания межведомственной комисси должны использоваться властью как инструмент, с помощью которого создаётся дополнительный механизм взаимодействия власти и бизнеса. Задача муниципальных властей в рамках этого взаимодействия — показать, что администрация может принять участие в решении проблем бизнеса при условии исполнения им своих обязанностей по уплате налогов.

К сожалению, для проведения этой работы особых полномочий у местных властей нет, и речь идёт о необходимости координации федеральных служб с администрациями районов или городских округов. Решение видится во внесении в налоговое и бюджетное законодательство поправок, которые мотивировали бы местные, региональные и федеральные власти выполнять работы по мобилизации доходов и предписывали собирать налоги в соответствующий бюджет тем органам власти, которые эти доходы будут тратить для решения вопросов местного значения.

Гаврило, Е.В. О доходной базе местных бюджетов / Е.В. Гаврилов // Финансы. – 2012. - № 9. – С. 23 - 26

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 43 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров