Навигация
 
Зинченко Г. П. Децентрализация муниципального управления

Децентрализация муниципального управления

Г. П. ЗИНЧЕНКО, доктор философских наук, профессор,

И. Б. ТОЧИЕВ, экс-руководитель аппарата Народного собрания Республики Ингушетия

В статье рассматриваются основные направления децентрализации муниципального управления.

Интерес к проблемам муниципального управления связан с возрастанием его роли в посредничестве между государством и обществом. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с другой — институтом публичного администрирования, муниципальное управление представляет собой социально организованный механизм претворения в жизнь полномочий местной власти. Такая институциональная двойственность позволяет обеспечивать потребности поселенческого сообщества в управлении общими делами и служить каналом «обратной связи» между социальными структурами и властной вертикалью. В то же время, очевидно, что муниципальному управлению недостает самостоятельности.

В настоящее время для муниципальной системы в России характерно отсутствие должной финансово- экономической автономии; зависимость муниципальных органов управления, особенно в сельских поселениях, от государственных структур; коррупция и злоупотребление полномочиями со стороны чиновников; недостаток профессиональной подготовленности сотрудников административного аппарата; низкий уровень гражданской активности населения.

Для разработки практических рекомендаций по устранению указанных недостатков можно воспользоваться центрипеталистской концепцией, предложен­ной американскими социологами из Бостонского университета С. Стром Тэкером, Г. Джоном, К. Мордено. которые рассматривают муниципальное управление как один из механизмов ограничения моноцентричности государственной власти в интересах большинства.

По мнению ученых, оптимизация системы государ­ственной власти происходит посредством движения «от периферии к центру», а не наоборот. Это позволяет широким слоям общества принимать участие в принятии и реализации управленческих решений. Таким образом, властные практики осуществляются на низовом, муниципальном уровне посредством социального участия.

В центрипетальной модели управления между государством и гражданами устанавливаются партнерские отношения, что способствует росту взаимного до­верия. Поэтому муниципальное управление выступает не только в качестве институционального ограничителя авторитаристских и бюрократических тенденций централизованной государственной власти, но и как выразитель интересов рядовых граждан. Благодаря органам муниципального управления население получает возможность вступать в коммуникацию с государством, выражая свои интересы через представителей в системе местного самоуправления. В свою очередь, государственная власть, при условии эффективного использования возможностей муниципального управления, повышает свой авторитет в обществе.

Варианты реформирования системы муниципального управления, на основе центрипетальной модели в России обсуждаются больше 10 лет. Например, в ходе дискуссий, в которых приняли участие 452 гла­вы сельских администраций Ростовской области, было внесено предложение о замене надмуниципального органа управления, сформированного сверху, межмуниципальным органом самоуправления, созданным снизу. Полномочия такого органа, по мнению сельских чиновников, должны определяться по принципу субсидиарности, согласно которому на данный уровень управления передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на уровне сельской администрации.

К сожалению, законодатель пошел по пути централизации муниципального управления. В соответствии с законом № 131-ФЗ в нашей стране осуществлен пе­реход к двухуровневой модели местного самоуправ­ления, предусматривающей создание муниципалитетов не только в отдельных поселениях, но и в границах административных районов и округов. Последствия данного нововведения дают основание утверждать, что этот закон фактически ликвидировал местное самоуправление.

Результатом такого нововведения стало ограничение свободы самоорганизации граждан. В населенной территории, объединяющей множество поселений, люди плохо знают друг друга. У них нет общих связей, социального взаимодействия. Им некому делегировать представление своих интересов. Нельзя упрощать и унифицировать все муниципалитеты, не делая никакого различия между самоуправлением и его суррогатами.

В результате социологического исследования, проведенного в Ростовской области, на вопрос анкеты «Что понимается под местным самоуправлением» получены следующие ответы (в % от числа респондентов).

 

1.

Официальная государственная власть на низовом местном уровне

58,9

 

2.

Система органов, подчиняющихся должностным лицам местного самоуправления

19,3

 

3.

Форма самоорганизации граждан

9,2

4.

Другое

1,1

5.

Затрудняюсь ответить

11,5

         
Как видно, большинство респондентов полагают, что местная власть носит государственный характер, и лишь десятая часть опрошенных считает, что это форма самоорганизации людей. Восприятие местной власти совпадает с реальностью. Ведь органы самоуправления на верхнем уровне исполняют полномочия государства, включая в этот процесс низовые сельские администрации.

В процессе дальнейшего реформирования системы муниципального управления в направлении децентрализации следует обратить внимание на необходимость максимизации гражданского участия в управленческом процессе. Социологические исследования показывают, что уровень гражданского участия в реальном управлении муниципальными образованиями остается крайне низким.

Так, на вопрос: «Если Вы считаете, что у таких людей как Вы, нет возможности влиять на решения местной власти, с чем это связано?» получены следующие ответы (в % от числа респондентов).

 

1.

У администрации нет желания сотрудничать с гражданами

8,63

2.

Граждане слишком пассивны

48,82

3.

Нет желания сотрудничать с администрацией

4.27

4.

Такие люди, как я, ничего не понимают в работе администрации

6,75

5.

Все равно ничего не изменишь

12,56

6.

Затрудняюсь ответить

19,00

 

Результаты опроса свидетельствуют, что население пассивно. Многие люди ничего не ждут от власти и действуют автономно. Требуется включить механизмы партисипативного управления для раскрепощения социальной энергии, расширения простора действий инициативных людей.

Безусловно, реальное вовлечение граждан в процесс муниципального управления возможно лишь в том случае, если они почувствуют, во-первых, действительную эффективность муниципальной системы, перестав воспринимать ее только лишь в качестве низового подразделения государственной власти, а во-вторых, смогут убедиться в том, что их участие в муниципальном управлении будет оказывать непосредственное влияние на политику муниципальных образований в социальной, экономической, культурной сферах.

Показательны в этом отношении ответы опрошенных сельских жителей на вопрос: «Являетесь ли Вы полноправным участником территориального общественного самоуправления?» (в % от числа респондентов).

 

1.

Да, безусловно

26.3

2.

Сомневаюсь в этом

12.7

3.

Нет, не участвую

26,1

4.Не совсем уверен, что знаю, о чем идет речь  10,1
5.Там, где я живу, никакого территориального общественного самоуправления нет  7,8
6. Затрудняюсь ответить
 17,0

 

Как видно, второй, третий, четвертый и пятый ответыв сумме дают в 56.7%. В системе местного самоуправления слаборазвиты институты социального участия. По мнению населения наиболее эффективно функционируют домовые комитеты (14,8%), уличные комитеты (41,6%), квартальные комитеты (11.1%), комитеты населенного пункта: поселки, села, станицы, деревни, хутора (17,6%), другое — 14,9%. К основным направлениям их деятельности участники общественного самоуправле­ния относят благоустройство территории (28,7%); избирательные компании (13,8%) социальную работу (8,8%); развитие жилищно-коммунального хозяйства (8,2%); организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (6,1%) и др.

Необходимо уделить серьезное внимание разработке механизмов повышения гражданского участия в управленческом процессе, что может быть достигнуто при условии сотрудничества государства и муниципалитетов с общественными организациями, политическими партиями и гражданскими инициативами.

Важным компонентом системы муниципального управления должны стать структуры общественного самоуправления. Формы могут варьировать в зависи­мости от территориальной специфики, национальных и культурных особенностей каждого муниципального образования. К примеру, в ряде регионов страны с сильными казачьими традициями вполне возмож­но привлечение к решению вопросов муниципального управления казачества, в первую очередь посредством обозначения казачьего круга в качестве одного из органов общественного самоуправления.

Следует отметить, что казачьи формирования уже принимают активное участие в деятельности органов муниципального управления в Ростовской области. Краснодарском и Ставропольском краях. Вклад казачества в местное самоуправление ощутим в таких сферах, как охрана общественного порядка, патриотическое воспитание молодежи, возрождение духовно- нравственных ценностей, организация культурно- досуговой сферы.

В национальных регионах подобную роль могут выполнять советы старейшин, диаспоральные советы, структуры традиционных конфессий. В особенности это относится к республикам Северного Кавказа, для которых традиционно уважение к авторитету старейшин, мусульманского духовенства.

В любом случае многочисленные формы общественного самоуправления должны находить понимание и поддержку у органов муниципального управления.

В направлении оптимизации деятельности таких формирований возможны следующие действия: повышение доверия к территориальному обществе иному самоуправлению; снятие бюрократических преград на пути развития общественного самоуправления в муниципальных образованиях; повышение квалификации активистов территориального общественного самоуправления. в том числе в профильных образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов для муниципального управления.

Важным средством повышения эффективности деятельности органов муниципального управления является постепенное снижение избыточного контроля за ними со стороны органов государственной власти. В настоящее время государство в лице федеральных и региональных органов власти чрезмерно вмешивается в те вопросы, которые, по сути, являются сугубо муниципальной компетенцией. В то же время там, где действительно не хватает государственной поддержки, она не ощущается.

Автономизаиия муниципального управления является залогом его развития. Вместе с тем требуется учитывать различия в сфере муниципального управления, существующие между городскими и сельскими поселениями. Города, обладающие самостоятельной инфраструктурой, в большей степени готовы к тому, чтобы их органы управления действовали в режиме максимальной автономии. Как правило, в городах существует развитая жилищно-коммунальная инфраструктура, действу­ют учреждения социального обеспечения, образования и здравоохранения, что позволяет городскому поселению функционировать в значительной степени автономно.

Иная ситуация складывается в сельской местности. Во-первых, сельские территории гораздо протяженнее, инфраструктура в них развита слабо, а в неко­торых поселениях практически отсутствует, население отличается меньшим уровнем гражданской активности, что также накладывает определенные ограниче­ния на деятельность органов муниципального управления. Вряд ли возможно предполагать, что без помощи со стороны государственной власти сельские поселения будут справляться с задачами по строительству крупных объектов, будь то предприятия, или жилищно- коммунальная инфраструктура. Соответственно, что бюджеты сельских поселений в большей степени, не­жели городские, требуют дотационных влияний из федерального и регионального бюджетов, что в значительной степени снижает возможность автономии органов муниципального управления в сельской местности.

Однако административная реформа пока не обеспечила крепкой финансовой базы органов сельского самоуправления. При ответе на вопрос «Как Вы оце­ниваете возможности исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года?» третья часть респондентов (30,4%) ответила: по-моему, закон не обеспечивает должной финансовой основы функционирования местного самоуправления, что препятствует его полноценной реализации. Кроме того, люди высказывали мнение, что этот закон фактически ликвидировал муниципальную собственность, как собственность общины, неприкосновенную и защищаемую Конституцией РФ.

Самоуправление невозможно, если его органы не опираются на свои собственные доходы. Отсутствие сбалансированности между полномочиями, которыми наделена сельская администрация, и финансовыми ресурсами, которые ей предоставляются, стала самой острой проблемой. Между тем в соответствии с общепризнанным стандартом доля местных структур в консолидированном бюджете страны должна составлять не менее 20%. а доходы на 75% формироваться за счет собственных ресурсов.

Исследователи отмечают, что финансовая независимость органов муниципального управления является первым и необходимым шагом в направлении общей децентрализации административной системы в стране.

Надо «исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последую­щим возвращением их в гот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов».

Необходимость повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов подчеркивается руководителями российского государства. В частности, Владимир Путин в своей программной статье подчеркнул. что «усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от Федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов».

Совершенствование системы муниципального управления требует активного использования новейших информационно-коммуникационных технологий. Создание специальных электронных систем, облегчающих коммуникацию между населением муниципального образования, административными институтами и органами общественного самоуправления будет способствовать дальнейшей демократизации процесса управления.

Таким образом, несмотря на очевидное продвижение модернизации системы муниципального управления в Российской Федерации, требуется продолжение реформирования органов местного самоуправления. В первую очередь, необходимо акцентировать внимание на децентрализации муниципального управления и его более тесного взаимодействия со структурами общественного самоуправления с одной стороны, обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов — с другой стороны.

 

Зинченко, Г. П. Децентрализация муниципального управления / Г. П. Зинченко, И. Б. Точиев // Российская юстиция. – 2012. - № 9. – С. 55 – 58.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 81 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров