Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Обсуждаются проблемы региональных и местных бюджетов

Обсуждаются проблемы региональных и местных бюджетов

 

Круглый стол на тему: «Региональные и местные бюджеты: проблемы и их решения», который провёл 28-29 мая 2010 г. Совет Федерации ФС РФ, собрал представительную аудиторию из руководителей и специалистов финансовых органов субъектов Федерации и муниципальных образований. В заседаниях круглого стола также приняли участие представители Государственной Думы РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, научно-производственных организаций.

Заместитель губернатора Калужской области В.Х. Квасов во вступительном слове напомнил о богатой событиями истории калужской земли, её роли в истории России. Во время Отечественной войны 1812 г. на малоярославецкой земле был остановлен Наполеон, который до этого 20 лет только наступал, и первое поражение потерпел именно под городом Малоярославец. В период Великой Отечественной войны битва под Москвой, которая развеяла миф о непобедимости гитлеровской армии, проходила и здесь - на калужской и малоярославецкой земле. Совсем недавно звание «Город воинской славы» было присвоено городу Козельску.

Регион богат культурным наследием. На калужской земле создавали свои произведения Пушкин, Гоголь, Чехов, Толстой, Тургенев, Цветаева, Паустовский, Окуджава и другие. Здесь жил и работал К.Э. Циолковский. Сегодня именно в Калужской области активно внедряется система ГЛОНАСС, которая позволяет задействовать новейшие космические технологии в транспортной сфере, сельском хозяйстве и во многих других отраслях. Калужская земля обладает высоким научным потенциалом. В одном из городов области - Обнинске, имеющем статус первого наукограда в России, расположен комплекс научно-исследовательских институтов  экспериментальной физики и первая в мире атомная электростанция.

В последние годы Калужская область является одним из наиболее динамично развивающихся регионов, занимает лидирующее положение по темпам роста промышленного производства. И сегодня, несмотря на кризис, инвесторы не теряют интереса к этому региону, в том числе благодаря проводимой правительством области активной инвестиционной политике. Такие всемирно известные фирмы, как «Фольксваген», «Вольво», «Пежо», «Ситроен», «Самсунг», «Лафарж» и другие нашли свое дело в Калужской области. Важную роль в этом играет постоянно совершенствуемая финансовая система, начало реформирования которой было положено в 2002 г.

Заместитель председателя Комитета СФ по бюджету А.В. Смирнов напомнил, что Президент Российской Федерации в своем Послании к Федеральному Собранию ориентировал всех на модернизацию, которая в условиях российского общества должна означать стратегический прорыв во всём том, что позволяет создать принципиально новый продукт, за счет которого страна может получить новые доходы, которые и составят основу нового бюджета. Все прошедшие после выхода Послания Президента месяцы, по мнению докладчика, следовало бы нацелить на поиск подходов к тому, чтобы достичь поставленной цели. В решении этой задачи принципиально важным является то, в каком состоянии находится то общество, та общественно-экономическая формация, которой приходится догонять другую. В 30-х годах прошлого века при проведении в нашей стране индустриализации, мы догоняли индустриальные страны. Сегодня приходится догонять постиндустриальные страны: Францию, США и другие, которые обладают такими продуктами, которых в России пока еще нет. В попытках догнать их, мы обновляем наше производство, внедряем новые для нас технологии, но эти технологии уже созданы и не нами. Смысл же задачи, поставленной Президентом страны, — модернизация экономики и всей российской жизни — состоит в том, чтобы самим научиться создавать новые технологии. Это — самое ценное, что может быть. Только на этом пути возможна настоящая модернизация. По-другому она не получится.

Для того чтобы модернизация стала возможной, необходимы определенные условия. Прежде всего, это — высокий образовательный уровень, высокий уровень здоровья, высокое качество жизни всего населения, а не отдельных социальных групп, национальных сообществ, территорий, возрастных сегментов. Необходимо также, чтобы каждому гражданину нашей страны, где бы он ни жил, были созданы равные условия доступа ко всем информационным ресурсам, ко всем информационным сетям, которые сегодня несут новую информацию. Сегодня это — широкополосный Интернет, новое цифровое телевидение. Это как раз те каналы, которые дают возможность любому человеку получить те знания, которых сегодня ему не хватает.

В условиях постиндустриального общества, к которому мы стремимся, невозможно сверху указывать, какое направление развития является единственно правильным, какие идеи следует поддерживать, какая тема станет выигрышной, нельзя предугадать, где появится то изобретение, которое даст возможность опережающего развития всей стране. Выход, подчеркнул А.В. Смирнов, возможен только один — создание равных условий для развития всех граждан страны и, что очень важно, всех возрастов. А это значит, что реформы надо продолжать в несколько ином на­правлении, если к задаче модернизации относиться серьёзно.

Технологический прогресс всё ускоряется. Каждые пять лет очень серьезно меняются технологические заделы. Проигрыш или выигрыш в технологической гонке очень быстро проявляется. Чтобы уменьшить риск проигрыша, необходима другая ориентация на­ших бюджетных средств, а именно на обеспечение выравнивания развития регионов. Нельзя допустить того, чтобы и дальше продолжалось расхождение в уровне их развития, которое сегодня, к сожалению, присутствует.

Как отметил на совместной коллегии министерств экономического блока Председатель Правительства РФ, эффективность вложений в науку, которые сделаны бюджетом и бизнесом, крайне низка. До 75% научно-исследовательских конструкторских работ вообще не предусматривают никаких новых объектов интеллектуальной собственности. То есть деньги расходуются впустую, не давая результата. Объем инновационных товаров, работ и услуг в регионах в 2008 г. составил 1,1 трлн. руб. Это — 5% от общего объема всех отгруженных товаров, работ и услуг. В 2000 г. было 4,4%, то есть за восемь лет прирост составил 0,6%. И это только воспроизведение того, что уже создано другими странами. На таком пути никакого прорыва в России быть не может. Затраты на технологические новации в 2008 г. составили 307 млрд. руб. С такими вложениями никакой технологический прорыв невозможен.

Из-за рубежа мы получаем новые технологии, используемые практически везде: в информационной сфере, в сфере организационной, в торговле, в транспорте, в бизнесе. Всего по стране в 2008 г. было внедрено, по данным Роспатента, 185 тыс. таких технологий. При этом в самой Российской Федерации было создано всего 854 передовых технологии (0,46%).

Технологии создают люди. Недопустимо одним людям поддержку оказывать, другим — отказывать. Отсюда возникает необходимость перераспределять бюджетные средства так, чтобы выравнивать уровни развития регионов. Между тем в целом по России этот показатель понижается. Можно это объяснять чем угодно: бюджетным дефицитом, кризисом, недостатками средств. Но если существует приоритетная задача, которая состоит в том, чтобы сделать скачок в развитии, а это очень ответственная задача, то следует пересмотреть систему приоритетов. Конечно, в модернизации нуждается и армия, и правоохранительные органы, но такие приоритеты не имеют с инновационным развитием ничего общего.

А.В. Смирнов снова напомнил, что люди в стране проживают не вообще в Российской Федерации, а конкретно на территории определённых регионов и муниципалитетов. Между тем постоянно идут разговоры о серьезном недостатке доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Даже по консервативным оценкам Министерства финансов этот недостаток доходов в 2010 г. составит более 400 млрд. руб., в том числе первоочередных почти 80 млрд. руб. Эта проблема коснулась большинства, а именно 65 регионов Российской Федерации, что означает для жителей этих регионов уменьшение возможностей получения информации, услуг образования и здравоохранения, возможностей для творчества, а, в конечном счёте, сокращение возможностей для инновационного развития страны в целом.

За последние 15 лет удалось создать в целом неплохую финансовую систему. Однако целеполагание расходования бюджетных денег остаётся не очень вразумительным. Например, Обнинск в Калужской области — это первый наукоград, появившийся в Российской Федерации. Се­годня в стране 14 наукоградов, но за исключением Обнинска, не видно никакого обязательного целеполагание  в расходовании бюджетных средств, даже в конкретных задачах, которые ставит перед наукоградами Минфин. Деньги из федерального бюджета поступают, но ожидаемых результатов нет. Не устанавливаются контрольные цифры, не определяется, насколько должна вырасти доходная база, насколько должна повыситься эффективность расходования средств в самих этих наукоградах. Практически в 90% наукоградов средства идут не на развитие инновационной инфраструктуры, а на текущие расходы - на содержание дороги, на здравоохранение, на социалку, на коммуналку и так далее. В результате итог получается весьма плачевный, в том числе и потому, что ожидаемый конкретный результат от этих вложений не определён.

Другая проблема — неравномерность подушевых доходов в различных территориях страны. Так, в закрытых территориальных образованиях бюджетная обеспеченность одного жителя примерно в два раза выше, чем в среднем по Российской Федерации. Но для бюджета, что закрытое административно-территориальное образование, что обычный населенный пункт — не имеет значения. Граждане страны, где бы они ни жили, не должны быть ничем обделены. По мнению А.В. Смирнова, разница в бюджетной обеспеченности территорий, населённых пунктов ничем не может быть обоснована. Стране необходимо, чтобы все её граждане развивались одинаково, потому что это главная пред­посылка для того, чтобы совершить технологический прорыв.

Финансовый кризис осложнил положение регионов и особенно муниципалитетов. На начало 2010 г. государственный долг регионов составил почти 900 млрд. руб. В муниципальных образованиях — 135 млрд. руб. Долговая нагрузка по сравнению с 2008 г. на региональные и местные бюджеты соответственно увеличилась на 48% для региональных бюджетов и почти на 30% для муниципальных. Это очень существенное приращение для одного года. Такая ситуация диктует изменения в бюджетной политике в регионах.

Вследствие кризиса сокращаются многие текущие расходы, любые инвестиционные траты бюджетов для того, чтобы обеспечить бюджеты выживания. Но Президент и Правительство ориентируют на прорыв в развитии страны, что возможно только в случае создания возможности людям не просто поддерживать существующий уровень, но и развиваться. Если повсеместно не будет обеспечен доступ к широкополосному Интернету, если не будет цифрового телевидения, современной мобильной связи, если не будет условий для творчества и других вещей, уже привычных в развитых странах, наша молодежь будет просто лишена возможности конкурировать с молодежью других стран.

А.В. Смирнов отметил, что объём Фонда финансовой поддержки регионов сокращается, с целесообразностью чего трудно согласиться. Если ставится задача модернизации, то необходимо понимать, что решение её состоит не столько в накачивании средств из федерального бюджета в отдельные отрасли, сколько в поддержке регионов, где живут люди, где рождаются новые идеи, появляется новый продукт. А это происходит там, где имеются условия для творчества, развития людей, а не там, где государство укажет. В 2010 г. общий объем дотаций на сбалансированность предусмотрен в сумме 90 млрд. руб., что ниже уровня 2009 г. более чем в два раза. В то же время нельзя и не признать правоту Минфина, который обязан указать регионам на неиспользуемые резервы, низкую эффективность бюджетных расходов. Когда имеющиеся резервы будут исчерпаны, тогда и у Минфина аргументы исчезнут.

Вполне обоснована позиция Минфина, который требует повышения эффективности бюджетных расходов, так как в 2009 г. объем неэффективных расходов в различных отраслях в целом по органам исполнитель­ной власти субъектов Федерации составил 386 млрд. руб.: в здравоохранении — 5 %, в общем образовании — почти 20%, в жилищно-коммунальном хозяйстве -10%, и, во что невозможно поверить, в государственном управлении — всего 2%. Эти цифры говорят о том, что ресурсы и резервы в стране есть, и Минфин это видит, законодатели тоже. Поэтому задача финансовых органов, задача органов исполнительной и законодательной власти — обеспечить такую среду, которая бы с нетерпимостью относилась к неэффективному расходованию средств во всех сферах жизнеобеспечения человека. Это задача первостепенной важности.

Правительство приняло решение перейти на принципиально новый порядок формирования бюджета — программно-целевой принцип. Соответствующие рекомендации Правительство дало в адрес субъектов Федерации и муниципальных образований. Но здесь не все ясно, возникает очень много вопросов.

Понятно, что программы существуют давно. Но какова их доля в общем бюджете, в наполнении бюджетов регионального уровня, муниципального уровня, муниципальных районов, поселений? Ведь известно, что качество не то что планирования, а бюджетной работы в целом на поселенческом уровне оставляет желать лучшего. Понятно, что сложностей здесь не избежать, но нужно понять, как сделать так, чтобы эти сложности были сведены к минимуму, не затормозили общий процесс, не отразились на положении граждан.

Когда началась реформа в органах местного самоуправления, все понимали ее одинаково. Говорили о том, что органы местного самоуправления должны самостоятельно решать свою судьбу. Они находятся ближе к гражданам и более чувствительны к потребностям и нуждам наших людей, и поэтому они должны решать массу вопросов. Полномочия закрепили, но финансовая база оказалась чрезвычайно слабой, что фактически лишает муниципальные звенья самостоятельности в решении каких-либо вопросов местного самоуправления.

Отсутствие достаточного количества средств в муниципальных бюджетах делает невозможной их нормальную активность, что дезавуирует их в глазах граждан. К сожалению, на сегодняшний день не видно устойчивого тренда в направлении поддержки этих бюджетов - жесткого закрепления существенной доли средств за этим уровнем.

Задачу модернизации в постиндустриальном обществе уже нельзя решать методами, которыми действо­вали в 30-х годах, надо понимать, что единственный путь — это взращивание тех будущих ростков научно-технического прогресса, которые есть в регионах, в населенных пунктах самого разного калибра, самого разного уровня. Поэтому поддержка всех населенных пунктов является самой важной стратегической задачей модернизации.

Руководитель Департамента бюджетной политики Министерства финансов А.М. Лавров напомнил суть одобренной Правительством программы повышения эффективности бюджетных расходов. Во-первых, впервые четко поставлена политическая задача — в перспективе полностью отказаться от льгот по региональным и местным налогам, вводимым федеральным законодательством. Уже готовятся первые законы, отменяющие льготы по системе исполнения наказа­ний. Нужно двигаться к отмене таких же льгот и для естественных монополий, для других организаций, в том числе финансируемых из федерального бюджета, несмотря на то, что это повлечёт за собой рост расходов федерального бюджета.

Во-вторых, финансовые органы, региональные и местные, должны, наконец, получить доступ к инфор­мации о налоговых платежах от каждого юридического лица. Такой вопрос ставился уже давно, но все время наталкивался на разные юридические преграды.

Смысл программы состоит в том, чтобы перейти в большей степени к управлению по результатам. И основная задача - перевод всех бюджетов на программный принцип планирования. Бюджет 2012 г. уже должен быть сделан в рамках государственных программ (по 35—45 крупным направлениям). Аналогичные программы по направлениям должны появиться на региональном и муниципальном уровнях.

Существующие сейчас программы обособлены от обычных направлений деятельности министерств. Как только поднимается, например, тема экологии, первое, что говорит Министерство экологии, что нужно больше денег на то, чтобы решить поставленную проблему. Но при этом Министерство забывает, что ему уже выделяются немалые бюджетные средства и их использование должно быть увязано с решением стоящих перед Министерством задач.

Программы должны охватить абсолютно все на­правления деятельности органов исполнительной власти соответствующего уровня; включить в себя не только бюджетные средства, но и абсолютно все инструменты, которые есть в распоряжении органов власти, регулятивные, контрольные, лицензионные, таможенные и т.д. То есть собрать все инструменты достижения целей в одну систему и направить их на достижение поставленных целей.

В межбюджетных отношениях предполагается отойти от «размазывания» средств по большому количеству субвенций, субсидий, сконцентрировав их в рамках программы в такой общей субсидии, которая могла бы поддерживать реализацию аналогичных по направленности программ субъектов РФ.

Все целевые трансферты предполагается перенести в соответствующие функциональные разделы, макси­мально их приблизив к формату программ. А целевые статьи, как и сейчас, формируются самостоятельно каждым уровнем, максимально приближаясь к такому понятию, как подпрограммы государственных программ, с учётом конкретных результатов использования бюджетных средств.

Классификацию расходов предлагается сделать аналогичной классификации операций сектора госуправления, все виды расходов — одинаковыми для всех бюджетов. Этот уровень классификации должен отражать не функциональное и не экономическое содержание, а правовую природу обязательств из про­цедуры возникновения расходных обязательств и их исполнения.

Такие характеристики являются универсальными для всех бюджетов, это как раз и позволит сопоставлять и более объективно оценивать объем расходов в рамках конкретных целевых статей и государственных программ.

Сейчас при формировании бюджета на 2011 г. можно перейти к новым видам расходов. Субъекты Федерации и муниципалитеты тоже могут это сделать, утверждая свои бюджеты. С 2012 г. такой порядок станет общим и обязательным.

Государственные задания — своего рода аналог программы на уровне бюджетного автономного или казенного учреждения - документ более высокого уров­ня. Он задает всегда конечные результаты, к которым и должна стремиться единица более низкого уровня. Конечные результаты для государственных муници­пальных учреждений могут и должны быть установлены подпрограммой.

Сегодня нет законов, чётко определяющих, что можно включать в государственное задание, поэтому Минфин предлагает начать с того, что всё государственное задание целиком бесплатное. Всё, что возникает за плату, только вне государственного задания.

Заместитель руководителя Федерального казначейства А.Ю. Попов рассказал о планах создания автомтизированной системы управления государственными финансами и, в частности, об общей тенденции создания централизованных реестров на базе Федерального казначейства. Одним из первых будет создаваемый сейчас реестр государственных контрактов.

Министр финансов Калужской области В.И. Авдеева поделилась опытом реформирования региональных финансов в области, где уже 10 лет функционирует и постоянно совершенствуется автоматизированная система управления бюджетным процессом. Сегодня поставлена задача—проводить более подробный и качественный анализ, чтобы обеспечить чёткое исполнение межбюджетных трансфертов в течение года.

В соответствии с последними изменениями, которые внесены в Бюджетный кодекс (ст. 242), все остатки, неиспользованные в конце года, подлежат возврату в федеральный бюджет, однако конкретная дата возврата главным распорядителям средств в региональные бюджеты нормативно не определена. В связи с этим возникают проблемы в бюджетной работе. В.И. Авдеева предложила либо вернуться к старому порядку, когда у регионов было право по распорядительным кредитам самим принимать решение, либо внести изменения в нормативные документы, чтобы четко определить дату, когда субъекты получат эти средства, остатки которых они должны возвращать в федеральный бюджет.

Председатель Правительства Пензенской области O.K. Атюкова обратила внимание на проблему повышения эффективности использования бюджетных средств. При утверждении бюджета его сбалансированность обеспечивается, но в процессе исполнения это требование часто не выполняется. В Пензенской области сняли эту проблему, сделав так называемую «тревожную кнопку», благодаря которой ежедневно можно проверить, сбалансирован ли бюджет, выявить и устранить причину возникшей несбалансированности.

В настоящее время возрастает ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений. В существующей методике оценки эффективных расходов бюджетных средств в регионах есть такой показатель, как наполняемость классов в сельской местности. В классе должно быть не менее 14 человек. Но для того, чтобы наполняемость сельских классов на практике привести к нормативному показателю, нужно закрыть порядка половины школ в области. Оптимизировать бюджетные расходы, конечно, нужно, но при этом нельзя забывать, что там, где закрывается школа, село умирает. Поэтому идти на такие меры можно в самом крайнем случае.

Руководитель Финансового управления Болотницкого района Новосибирской области Е.В. Иванова рассказала о первом опыте создания в районе автономных учреждений. Работа одного из таких учреждений в новых условиях началась с 1 января 2009 г. Весь год учреждение работало самостоятельно. Анализ, проведённый в конце 2009 г. выявил накопление кредиторской задолженности, несмотря на то, что учредителем были даны все средства, необходимые для выполнения задания. Причина — значительное увеличение заработной платы, прирост которой не удалось покрыть с помощью платных услуг, хотя стоимость их была удвоена. В итоге бюджетное учреждение, имеющее задание на 12 млн. руб., образовало кредиторскую задолженность в размере 2,7 млн. руб.

Автономное учреждение обязано было устанавливать размер заработной платы в пределах, имеющихся у него финансовых ресурсов. Со стороны учредителя были приняты санкции к данному учреждению, но сегодня эти санкции могут быть только административными. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком не применялись, так как возможность их применения не отражена ни в одном федеральном законе об автономных учреждениях.

Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ О.Г. Бежаев отметил, что за последние 10 лет было принято четыре Концепции межбюджетных отношений. Три предыдущих программных документа сыграли свою роль в формировании системообразующих элементов, включая разграничение расходных обязательств на постоянной основе, закрепление доходов между бюджетами разных уровней, формализацию механизмов финансовой поддержки межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образова­ниями. В настоящее время действует Концепция до 2013 г., которая отличается тем, что её реализация происходит в условиях кризиса, когда финансовое состояние в большинстве субъектов Федерации значительно ухудшилось.

Основные новации заключаются в том, что Концепция предусматривает усиление финансовых возможностей субъектов РФ, развитие их самостоятельности и укрепление доходной базы, корректировку механизмов оказания финансовой помощи с той целью, чтобы сочетать как противодействие, можно так сказать, развитию иждивенчества и, наоборот, стимулировать субъекты РФ к усилению своей финансовой самостоятельности. Ещё одно направление — совершенствование системы разграничения расходных обязательств. Несмотря на то, что за предшествующие годы в этом направлении было сделано немало, до сих пор еще остается много нерешенных вопросов.

Одним из направлений развития стимулирования улучшения качества управления бюджетным процессом является предусмотренное Концепцией формирование системы мониторинга этого качества управления бюджетным процессом. В первом варианте были предусмотрены достаточно радикальные предложения в части мониторинга, предусматривающие серьезные поощрительные меры и в то же время серьезные меры ответственности для тех субъектов РФ, которые покажут низкий уровень качества управления бюджетным процессом.

Поскольку опыта в этом вопросе еще мало, предлагается на первом этапе ограничиться просто подведе­нием итогов, формированием рейтинга и опубликованием только списка лучших субъектов РФ по качеству управления бюджетным процессом. Для субъектов РФ с низком качеством управления бюджетным процессом будут разработаны рекомендации по повышению качества управления.

В Концепции также предусмотрены меры по своевременному предупреждению возможностей возникновения неплатежеспособности субъектов РФ, а также совершенствование механизмов введения временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности.

Действующие нормы предусматривают введение временной внешней финансовой администрации в случае, если просроченная задолженность субъекта РФ превышает 30% объема собственного дохода. Это высокая степень неплатежеспособности, и на этой стадии будет гораздо сложнее принимать меры к восстановлению платежеспособности. Предлагается приступать к восстановлению платежеспособности и предупреждению неплатежеспособности на более ранних стадиях. Если просроченная кредиторская задолженность превышает 10% объема собственных доходов, то субъекты РФ должны принять согласованный с Минфином России план восстановления платежеспособности, который должен отслеживаться и реализовываться совместно. Если кредиторская задолженность превышает 20% объема собственных доходов, то рассматривается вопрос о введении вре­менной финансовой администрации, но в том только случае, если в течение 90 дней задолженность не снижается. Это более мягкий режим по отношению к действующему 30%-му уровню объема расходов. В настоящее время проводится работа по подготовке всей необходимой нормативно-правовой базы для этого процесса.

Анализ финансового состояния субъектов РФ позволяет надеяться, отметил О.Г. Бежаев, что в ближайшее десятилетие механизм введения временной финансовой администрации применять не придется.

Сегодня Бюджетный кодекс предусматривает возможность формирования резервных фондов. В Концепции предлагается внесение поправки в Бюджетный кодекс, устанавливающей обязательность формирования таких резервных фондов для субъектов РФ, экономика которых имеет определенную цикличность в развитии и зависит от отдельных отраслей, от отдельных налоговых поступлений, которые наиболее подвержены кризисным явлениям. Поправка подготовлена и обсуждается в Министерстве финансов, разрабатываются методические рекомендации для субъектов РФ по формированию таких резервных фондов.

Бюджетный кодекс не предъявляет никаких требований к порядку формирования таких резервных фондов. Разрабатываемые методические рекомендации предусматривают разные варианты их формирования, исходя из федерального и частично регионального опыта. В рекомендациях определены критерии целесообразности создания фондов, подсказка субъектам РФ, в каких случаях целесообразно создать резервный страховой фонд. В ближайшее время эти методические указания будут размещены на сайте Минфина.

В Концепции предусмотрен ряд подходов к совершенствованию оказания финансовой помощи. Если рассматривается вопрос на уровне субъекта муниципального образования, то предлагается совершенно новый подход к определению так называемого отрицательного трансферта. Практика отрицательного трансферта показала, что сегодняшние нормы не играют ни стимулирующей, ни выравнивающей роли, более того, они играют только дестимулирующую роль. Поэтому предлагается введение шкалы изъятия отрицательного трансферта в зависимости от уровня превышения среднедушевого дохода по сравнению со среднедушевым доходом в субъекте РФ. Сегодня в некоторых муниципальных образованиях среднедушевые бюджетные доходы в 3000 раз, во многих — в 100 раз превышают среднедушевые доходы. Поэтому предлагается введение шкалы: в пределах превышения от двух до пяти раз изымать 50% превышения доходов, в случае превышения среднедушевых доходов более чем в пять раз — изымать все превышение сверх пяти раз. Такое превышение является исключением и может объяснять­ся не особенностями органов местного самоуправления соответствующей территории, а только особенностями размещения на данной территории производительных сил. Но это положение, как и положение о шкале, может обсуждаться.

В части взаимоотношений между субъектом РФ и муниципальным образованием основным является предусматриваемое установление требования к порядку определения объема Фонда финансовой поддержки му­ниципальных образований. Сегодня такое требование не установлено, и, как правило, во многих субъектах РФ финансовая помощь в форме выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований занимает минимальную долю среди межбюджетных трансфертов. В основном идет оказание финансовой помощи в форме обусловленных межбюджетных трансфертов.

Целый ряд предложений вносится по расширению возможности бюджетного кредитования, в том числе бюджетного кредитования между публично-правовыми образованиями. На практике такие возможности есть и у высокодоходных муниципальных образований, которые могли бы давать кредиты субъектам РФ. Это не запрещено, но и не предусмотрено бюджетным законодательством. Предлагается также введение нормы, которая позволяла бы предоставлять межбюджетные кредиты по горизонтали, например, между двумя муниципальными образованиями.

Концепция предусматривает установление стандартов и нормативов финансовых затрат на осуществление государственных услуг и муниципальных услуг и использование этих стандартов при оценке сбалансированности бюджетов. Разрабатывается концепция по формированию таких стандартов и нормативов финансовых затрат. Многие специалисты считают, что такие стандарты на федеральном уровне устанавливать нельзя. Но есть положительный опыт приме­нения в целях межбюджетных отношений стандарта жилищно-коммунальных услуг в течение более чем 15 лет. Постепенно за последние 10 лет были созданы такие стандарты, которые практически не вызывают возражений и более или менее приближены к реальной ситуации.

Субъектам РФ предоставляется право устанавли­вать в пределах 30% отчисления от НДФЛ в местные бюджеты (сейчас установлены в пропорции 10% — по­селение, 20% - муниципальный район) и изменять эти пропорции; а также право устанавливать единые дополнительные нормативы по типам муниципальных образований (отдельный норматив — единый по всем городским округам, отдельный - по муниципальным районам и отдельный — по поселениям).

Что касается взаимоотношений между субъектами РФ и федеральным бюджетом, то здесь больше всего изменении произойдет в системе субсидирования субъектов РФ. Сегодня в системе субсидий имеется очень много недостатков, в том числе велико количе­ство самих субсидий (в 2009 г. - около 125), а общий объем межбюджетных субсидий превышает общий объем дотаций.

В Концепции предусмотрено, что финансовая помощь должна оказываться преимущественно в форме не­обусловленной финансовой поддержки, чтобы повысить уровень выравнивания бюджетной обеспеченности с одновременным повышением ответственности субъектов РФ.

Предлагается в первую очередь субсидии направлять на снижение значительных различий в обеспечении предо­ставления отдельных государственных услуг, на повышение качества отдельных государственных услуг, на компенсацию неравномерности распределения потребителей отдельных государственных услуг по субъектам РФ.

Субсидии должны иметь определенную цель, которую надо достичь за конкретный срок, и объем субсидий должен рассчитываться с учетом потребностей достижения цели в тот или иной срок. После достижения цели субсидии прекращают свое существование.

Финансовое выравнивание должно преследовать цель создания всем равных условий. И при этом одновременно должны повышаться требования к субъектам РФ и муниципальным образованиям по повышению результатов их деятельности.

Концепция предусматривает отказ от большинства налоговых льгот, которые установлены на федеральном уровне. Сейчас подготовлен законопроект, предусматривающий постепенную отмену большинства налоговых льгот и изъятий из налоговой базы. Сегодня такие изъятия и льготы существуют более чем по 20 видам налогоплательщиков, включая федеральные органы власти и федеральные учреждения.

Также предлагается усовершенствовать систему ставок налогов на землю с целью повышения эффективности использования земель. Сегодня достаточно много примеров, когда земли сельскохозяйственного назначения или вообще не используются, или используются в других целях, или же не используются в ожидании повышения их стоимости. В этих случаях ставка должна быть другой — многократно большей, чтобы заставить собственников отказаться от этих земель, передать их более эффективному собственнику, или компенсировать потери от неиспользования земель по назначению. Предлагаются меры по обеспечению более полного учета объектов налогообложения имущественным налогом физических лиц. Такие меры, по прогнозам, приведут к увеличению

доходов местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации более чем на 200 млрд. руб.

Генеральный директор компании «БФТ» А.Н. Моносов выступил с докладом: «Единая платформа управления государственными и муниципальными финансами как основа повышения эффективности бюджетных расходов». Он отметил, что в 2000-х годах Правительством РФ были утверждены и в целом успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ. Результатом этих реформ стало формирование в стране основ современной системы управления общественными государственными и муниципальными финансами, в том числе:

—создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений;

-установление единых принципов бюджетной системы и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

-создание и развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающей эффективный учет и исполнение действующих обязательств;

—управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности, разграничение расходных обязательств и доходных источников;

-введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

организация бюджетного процесса, исходя из принципов безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

-переход от годового к среднесрочному финансовому

планированию, начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, ДРОНДов, ВЦП;

-обоснование бюджетных ассигнований, государственных и муниципальных заданий;

-создание законодательной базы для развития новых форм оказания государственных и муниципальных услуг и реструктуризация бюджетной сети;

-установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

-проведение анализа эффективности расходов бюджета с использованием современных методик оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения достигнутых результатов;

-применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективных бюджетных расходов.

В каждом регионе на областном уровне и в большинстве муниципальных районов внедрялись различные автоматизированные информационные системы, использование которых позволило решить ряд задач этого первого этапа реформирования общественных финансов.

Когда автоматизированные информационные системы, используемые областным уровнем, муниципальными районами и поселениями, были разрозненны, зачастую они решали разные задачи, а задача консолидации информации о финансовых и натуральных показателях оставалась не охваченной. Стали появляться различные специализированные решения по своду информации из различных разрозненных источников. Благодаря этому субъектам РФ стало легче готовить консолидированную отчетность по региону в целом. Но для эффективного управления финансовыми потоками этого было недостаточно.

Принятие программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., по мнению А.Н. Моносова, диктует необходимость перехода к программной структуре расходов, внедрения программно-целевого принципа, повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их оказание, развития системы финансового контроля с четким выделением и разграничением форм и методов государственного и муниципального финансового контроля. Решение поставленных программой задач требует использования новейших информационно-технологических средств. Более общей, но не менее актуальной, видится задача выравнивания уровня информационного развития регионов. На приоритетность этой задачи указывают и созданная на федеральном уровне межведомственная рабочая группа по сокращению различий между субъектами РФ по уровню информационного развития, и экспертно-консультативная группа Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества.

Решение этих задач возможно только при условии выявления и тиражирования лучших практик и методик в рамках всего региона, для чего необходима абсолютная прозрачность всех процессов, касающихся общественных финансов в регионе на всех уровнях, начиная с поселений и получателей, распределителей бюджетных средств муниципальных образований и заканчивая областным бюджетом. При этом никоим образом не должны нарушаться или принудительно делегироваться полномочия различных уровней ис­полнительной власти.

Учитывая вышесказанное, становится явной задача построения централизованной платформы управления государственными и муниципальными финансами масштаба региона. Данное решение заключается в технологическом и техническом объединении всех автоматизированных информационных систем управления финансами региона в единую комплексную систему, устанавливаемую в Министерстве финансов области с возможностью работы в ней дистанционно всех участников бюджетного процесса из муниципальных образований, поселений в рамках их законодательно установленных полномочий. Использование единых технологий, единых справочников, реестров дает неоспоримое преимущество такому подходу. Именно такой подход уже давно занял доминирующее положение в банковском секторе, в крупных корпорациях, но до последнего времени совсем не применялся в общественных финансах. Данный подход реализован в разработке компанией «БФТ» Единой платформы управления государственными и муниципальными финансами.

Централизованная платформа позволяет в режиме реального времени получать полную информацию об исполнении бюджетов области всех уровней с любой степенью детализации, вплоть до первичных документов по каждому бюджетополучателю, причем в режиме реального времени. Дает возможность постоянно совершенствовать методологические подходы с учетом практики всех уровней исполнительной власти области, включая методики расчета нормативов стоимости государственных и муниципальных услуг, и тиражировать их по всем участникам бюджетного процесса. Вводится прозрачный принцип соревнования за наилучшие показатели по эффективности бюджетных расходов. Предоставляются инструменты для управления ликвидностью в рамках всей области, в том числе за счет возможности непосредственного доступа к информации по предоставлению и расходованию трансфертов между бюджетами всех уровней. Дается возможность решить проблему организации межведомственного финансового электронного документооборота, причем юридически значимого электронного документооборота. Существенно упрощается процедура формирования и повышается достоверность консолидированной отчетности по финансам области, просто потому, что она собирается из единого хранилища, из единого источника, из однотипной системы. Предоставляется возможность оптимизировать состав органов исполнительной власти. Централизованное решение устанавливается в Министерстве финансов и обслуживается его персоналом, его квалифицированными специалистами в одном месте, а пользуются им уже исполнительные власти всех уровней, ГРБС и получатели бюджетных средств на всех уровнях.

Единая платформа управления государственными и муниципальными финансами региона позволяет существенно снизить в масштабе региона и прямые затраты на информатизацию бюджетных процессов, так как любые функциональные блоки такой единой системы приобретаются однократно, не требуется приобретение каждым уровнем исполнительной власти соответствующих функциональных блоков.

Централизованная платформа является базисом при построении электронного региона. И все проекты, входящие в национальный план и региональные планы создания информационного общества, электронного региона строятся на ее базе. Сейчас в регионах формируются различные программы, в рамках которых планируется решать множество задач, касающихся конкретных прикладных тем, специфичных для соответствующих ведомств и для региона в целом.

На круглом столе также выступили: депутат Государственной Думы, руководитель Совета Сообщества финансистов России Н.С. Максимова; начальник финансового управления г. Обнинска Л.И. Коновалова; заместитель генерального директора Государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» Т.В. Попова; начальник Финансового управления Зиминского районного муниципального образования Иркутской области А.Н. Коновалов; президент организации «Комплексное управление бюджетом» В.А. Радина; директор Депар­тамента казначейства, бюджетного учета, отчетности и финансово-бюджетного контроля Министерства фи­нансов Ульяновской области Р.Н. Аввясов и другие.

Итоги работы подвёл первый заместитель Председателя Комитета по бюджету Совета Федерации ФС РФ В.А. Петров. Он, в частности, напомнил, что указом Президента РФ № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Указом установлены основные характеристики состояния национальной безопасности, такие, как: критический уровень безработицы; соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения; уровень роста потребительских цен.

Если в такую программу, которая называется «Стратегия национальной безопасности», включены показатели, которые характеризуют здоровье в обществе, то и в вопросах бюджетирования они также должны находить отражение. Сегодня при распределении «бюджетного пирога» в интересах регионов, муниципалитетов, ни один из этих показателей не принимается во внимание.

Говоря о модернизации, продолжал В.А. Петров, также следует помнить, что нельзя сделать ничего лучшего для появления новых, продвигающих нашу жизнь технологий, кроме создания нормальных, благоприятных условий для жизни людей, свободного выбора профессий, свободного доступа к информации. Такие нормальные условия, которые стабилизируют положение в обществе, позволяют этому обществу раз­виваться, должны быть созданы в области здравоохранения жилищно-коммунального хозяйства, социальной сфере.

Про стабильность говорят много, но оказывается, что это — те же простые на первый взгляд вещи, которыми занимаются все муниципалитеты и все субъекты, что они являются главным для того, чтобы взрастить ростки нового, которое все надеются увидеть в скором будущем. В связи с этим, подчеркнул В.А. Петров, бюджет должен претерпеть кардинальные изменения. Если в стране не будет решена задача обеспечения всех её граждан нормальным здравоохранением, образованием, жилищем, дорогами, средствами коммуникации на современном уровне, не будет ничего остального. Это необходимо четко помнить. И это политический посыл в смысле бюджета. Он сегодня отсутствует.

Обсуждаются проблемы региональных и местных бюджетов // Финансы. – 2010. - № 7. – С. 10 – 19.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров