Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Постников А.Е.О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере
Постников А.Е.О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере

О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности

Объем и содержание полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации

 

 

А. Е. Постников, А. В. Павлушкин, А. Е. Помазанский

 

Законодательство, определяющее полномочия субъектов РФ в сфере инвестиционной деятельности, носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей законодательства. Часть из них, например гражданское законодательство, в силу ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения Российской Федерации, другая часть, например налоговое законодательство, в соответствии со ст. 72 Конститу­ции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В рамках совместного ведения осуществляется регулирование в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложе­ний». В п. 1 ст. 11 указанного Закона прямо закрепляется, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, наряду с органами государственной власти Российской Федерации также осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Право субъектов РФ самостоятельно принимать законодательные акты в указанной сфере также предусмат­ривается в ст. 7 названного Закона, в которой указывается, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Пункт 21 ст. 11 указанного Закона определяет направления законодательного регулирования субъектов РФ в инвестиционной сфере. Содержащиеся в нем формы и методы регулирования инвестиционной деятельности условно можно разде­лить на две группы:

создание необходимых условий для развития и осуществления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории субъекта РФ; прямое участие субъектов РФ в этой деятельности.

Такого рода деление форм и методов регулирования инвестиционной деятельности предопределяется ролью Российской Федерации в целом и субъектов РФ в частности как участников инвестиционной деятельности. С одной стороны, государство, выступая в качестве инвестора, является равноправным субъектом гражданско-правовых отноше­ний в инвестиционной деятельности, с другой — осуществляет управление ею в пределах государственной территории.

К первой группе форм и методов регулирования инвестиционной деятельности относятся:

проведение экспертизы инвестиционных проектов; предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Вторую группу составляют: разработка, утверждение и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты собственности субъектов РФ, финансируемых за счет средств их бюджетов;

размещение средств бюджетов субъектов РФ для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; выпуск облигационных займов субъектов РФ, гарантированных целевых займов; вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в собственности субъектов РФ.

Данный перечень является открытым и позволяет субъектам РФ устанавливать иные формы и методы поддержки субъектов инвестиционной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Важным направлением законодательного регулирования в инвестиционной сфере является установление нормативными правовыми актами субъектов РФ гарантий всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности, которые включают в себя: обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной дея­тельности; гласность в обсуждении инвестиционных проектов;

право обжаловать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

защиту капитальных вложений.

Следует отметить, что Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» также предоставляет субъектам РФ возможность законодательного регулирования в отношении особой категории субъектов инвестиционной деятельности — иностранных инвесторов. Согласно ст. 3 указанного Закона субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Установленный на федеральном уровне круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере инвестиционной деятельности создает основу для развития экономической деятельности в субъектах РФ. Однако положения федерального законодательства в ряде случаев носят неоднозначный характер, что приводит к коллизиям в правоприменительной деятельности; кроме того, таких положений не­достаточно для привлечения инвесторов в социально-экономическую сферу субъектов РФ. Одна из проблем федерального законодательства об инвестиционной деятельности заключа­ется в действующем Законе РСФСР от 26 июля 1991 г. № 1488-1 «Об инве­стиционной деятельности в РСФСР», который к настоящему времени не утратил силу полностью. В то же время неясно, в какой части он является действующим, поэтому не­обходимо четко определить конкретные положения Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», действующие в настоящее время. Так, в решениях ряда судов было указано, что в силу ч. 1 ст. 10 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государственное регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие РСФСР, обеспечивается государственными органами РСФСР, республик в составе РСФСР, местными советами народных депутатов в пределах их компетенции и осуществляется в том числе предоставлением финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств. Как указали суды, данная норма Закона не утратила силу в связи с принятием Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (ст. 21), поскольку п. 3 ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ предусмотрена возможность осуществления государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также судами было отмечено, что федеральным бюджетным законодательством не установлены ограничения по определению субъектом РФ целей предоставления со­ответствующих субвенций.

При регулировании отдельных сфер инвестиционной деятельности в федеральных законах не проведено четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Фактически, как уже отмечалось, соответствующее регулирование осуществляется в режиме совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

За последние годы в Российской Федерации сформировался значительный массив судебной практики по делам о соответствии федеральному законодательству законов субъектов РФ, регулирующих инвестиционную деятельность.

Так, судебные органы зачастую признавали противоречащими федеральному законодательству положения законов субъектов РФ, ограничивающие круг инвесторов. В ряде случаев были признаны не соответствующими федеральному законодательству не только положения «базовых» законов субъектов РФ об инвестиционной деятель­ности, но и положения специальных законов, имеющих схожий предмет регулирования. ном партнерстве субъекты РФ обладают ограниченными возможностями в самостоятельном регулировании. В юридической литературе достаточно активно обсуждается оптимальная схема правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне специального закона субъекта РФ. Необходимость такого закона вызвана тем, что нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования государственно-частного партнерства.

В отсутствие соответствующего федерального закона государственно-частное партнерство может выражаться в различных правовых формах. Иначе говоря, существует определенный спектр юридических конструкций, позволяющих осуще­ствлять такое партнерство государства и частного инвестора. Это может быть строительный подряд для государственных нужд, аренда государственного имущества, доверительное управление государственным имуществом, соглашение о разделе продукции и ряд иных правовых форм.

На сегодняшний день специальным федеральным законом, предмет регулирования которого составляют непосредственно отношения в облас­ти государственно-частного партнерства, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который достаточно подробно регламентирует основания и порядок заключения, а также реализации концессионных соглашений, являющихся одной из форм реализации государственно-частного партнерства. Прямые инвестиции, связанные с использованием недвижимого имущества, созданием инфраструктурных проектов и развивающиеся на основе государственной или муниципальной собственности, облекаются в форму концессионных соглашений, поскольку данная договорная форма позволяет сбалансированно распределить права и обязанности между государством и инвестором.

В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» органы государственной власти субъектов РФ обладают следующими полномочиями в части реализации концессионных соглашений: субъект РФ в лице уполномоченного органа государственной власти вправе выступать одной из сторон концессионного соглашения (концедентом) (ч. 1 ст. 5 указанного Закона).Таким образом, уполномоченному органу субъекта РФ предоставляется право принимать решение о заключении концессионных соглашений, заключении, изменении и прекращении действия концессионных соглашений в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат субъекту РФ. Также законом субъекта РФ отдельные права и обязанности концедента могут передаваться уполномоченным органам и юридическим лицам; орган государственной власти субъектов РФ вправе формулировать дополнительные условия концессионного соглашения, предусмотренные ч. 2 ст. 10 указанного Закона.

На сегодняшний день специальные законы, посвященные государственно-частному партнерству, приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Санкт-Петербург, республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край, Кемеровская, Томская, Челябинская области).

Указанные законы, как правило, включают в себя общие положения, а также порядок реализации механизмов государственно-частного партнерства. Во всех законах находят свое отражение следующие вопросы: цели и задачи государственно-частного партнерства, принципы государственно-частного партнерства, стороны государственно-частного партнерства. В отсутствие в настоящий момент законодательного определения государственно-частного партнерства субъекты РФ самостоятельно формулируют его в собственных законодательных актах. Так, Закон Ставропольского края от 12 октября 2009 г. № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» под го­сударственно-частным партнерством понимает совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем либо краем и муниципальными образованиями, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории края, развития инновационного, ин­вестиционного, инфраструктурного потенциала края. В соответствии с Законом Томской области от 4 декабря 2008 г. № 240-03 «О государственно-частном партнерстве в Томской области» государственно-частное партнерство — это организационное взаимодействие (сотрудничество) между Томской областью либо Томской областью и муниципальными образованиями области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Томской области.

Общей чертой указанных законов является регламентация с различной степенью детализации порядка проведения конкурса на право заключения соглашения, определяющего порядок осуществления государственно-частного партнерства.

Отдельное внимание в рассмотренных законах уделяется определению объектов, в отношении которых могут применяться механизмы государственно-частного партнер­ства. Как правило, данный перечень объектов во многом совпадает с перечнем объектов, указанных в ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях». Тем не менее, имеется и ряд отличий: в состав объектов могут включаться объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, объекты в сфере инновационной деятельности, объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий и иные объекты, необходимые для социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ.

Субъекты РФ, определяя в своем законодательстве возможные формы государственно-частного партнерства, не ограничиваются лишь концессионными соглашениями. В соответствующих законах определяются различные формы участия субъекта РФ в государственно-частном партнерстве. Следует указать ряд общих, используемых во всех перечисленных законах субъектов РФ форм государственно-частного партнерства:

участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц;

участие в создании особых экономических зон;

участие в концессионных соглашениях;

участие в государственных и муниципальных контрактах;

предоставление имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, в доверительное управление, аренду, в том числе на льготных условиях; государственные гарантии по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения. В ряде субъектов (Ставропольский край, Республика Алтай, Томская область) этот перечень является открытым и предусматривает осуществление государственно-ча­стного партнерства в иных правовых формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживает определение форм государственно-частного партнерства в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В отличие от аналогичных законов других субъектов РФ, где перечисляются формы государственно-частного партнерства, в ст. 5 Закона Санкт-Петербурга предлагаются различные схемы реализации соглашений о государственно-частном партнерстве. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, на которых располагается объект соглашения и (или) которые необходимы для осуществления партнером деятельности, предусмотренной соглашением, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга либо принадлежащие городу исключительные права в целях, определенных данным Законом.

Анализ законодательных актов субъектов РФ в части регулирования государственно-частного партнерства позволяет выявить ряд присущих им недостатков. С одной сто­роны, ряд указанных законов субъектов РФ (Томская, Кемеровская области) во многом копируют друг друга и носят общий характер, что, впрочем, объяснимо ограниченными возможностями субъектов РФ по самостоятельному регулированию указанных вопросов, новизной стоящих перед ними задач и отсутствием соответствующей практики. С другой стороны, подробное правовое регулирование механизмов государственно-частного партнерства субъектами РФ нередко приводит к вторжению регионального законодателя в компетенцию Российской Федерации и соответственно к возникновению коллизий между нормами регионального и нормами федерального законодательства. Например, в ст. 10 названного Закона Санкт-Петербурга указывается, что Правительство Санкт-Петербурга разрабатывает и утверждает примерные формы соглашений и методические рекомендации по заключению соглашений в отношении определенных форм инвестиционной деятельности и (или) применительно к различным сферам реализации со­глашения. Между тем в настоящее' время типовые формы соглашений в отношении ряда объектов, перечис­ленных в ст. 6 данного Закона, ут­верждены Правительством РФ в соответствии с положениями ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О концессионных соглашениях». В качестве примеров можно указать постанов­ления Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 673 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии», от 9 февраля 2007 г. № 90 «Об ут­верждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения».

Кроме того, следует отметить, что установленный в ст. 6 названного Закона Санкт-Петербурга перечень объектов государственно-частного партнерства на территории города фактически воспроизводит перечень объектов концессионных соглашений, указанных в ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях». При этом в Законе Санкт-Петербурга данный перечень воспроизведен неточно.

Необходимо отметить, что установленные в Законе Санкт-Петербурга конкурсные процедуры настолько подробно урегулированы, что возможно их несоответствие аналогичным конкурсным процедурам, установленным гражданским законодательством Российской Федерации. Необходимо учитывать, что судебные органы нередко при­знавали столь подробное регулирование конкурсных процедур законодателем субъекта РФ противоречащим федеральному законодательству, о чем говорилось выше.

В связи с этим оптимальной представляется такая схема правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне субъекта РФ, при которой не предусматривается детального регламентирования состава возможных объектов государственно-частного партнерства, а также подробного перечня обязательных условий соглашений о государственно-частном партнерстве. Это связано с тем, что такого рода регулирование, во-первых, содержит потенциальную угрозу нарушения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, согласно которому гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Кон­ституции РФ). Следует учитывать, что гражданским законодательством регулируется большинство аспектов соглашений о государственно-частном партнерстве. Во-вторых, на данном этапе развития государственно-частного партнерства излишняя конкретизация на уровне субъ­екта РФ условий соглашений о таком партнерстве может привести к созданию необоснованных ограничений для проявления инициативы со стороны возможных инвесторов. По сути, основные условия соглашений о государственно-частном партнер­стве вытекают из федерального законодательства.

Оптимальный вариант заключается в построении целостной, непротиворечивой системы законодательства субъекта РФ об инвестиционной деятельности, учитывающей все воз­можности стимулирования инвестиционной деятельности, закрепленные на федеральном уровне, при одновременном определении системы организационных, правовых и экономических мер со стороны органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению дополнительной поддержки инвестиционной деятельности (в частности, совершенствование правовых и экономических условий осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, развитие института государственно-частного партнерства).

В связи с этим предлагается разработка проекта закона субъекта РФ «Об участии субъекта Российской Федерации в государственно-частном партнерстве». В нем предполагается установить основы правового регулирования участия субъекта РФ в государственно-частном партнерстве, а также формы участия субъекта РФ в государст­венно-частном партнерстве.

В законопроекте целесообразно предусмотреть такие формы государственно-частного партнерства, как: концессионные соглашения; государственные гарантии по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения; предоставление партнеру земельных участков, иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, на условиях, определенных соглашением, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; совместная деятельность органов государственной власти субъекта РФ и партнеров, направленная на социально-экономическое развитие региона; профессиональная подготовка и пе­реподготовка кадров. При этом перечень форм государственно-частного партнерства должен быть открытым, что позволит беспрепятственно использовать для построения иных конструкций государственно-частного партнерства все многообразие правовых возможностей, закрепленных в федеральном законодательстве.

В законопроекте будет определе­на компетенция органов государственной власти субъекта РФ в сфере государственно-частного партнерства. Целесообразно также созда­ние такого важного институционального канала для тесного взаимодействия государственной вла­сти и бизнеса в рассматриваемой сфере, как региональный консуль­тативный совет по государственно-частному партнерству, формируемый из представителей органов государственной власти и бизнес-сообщества. Данный совещательный орган может обеспечивать учет интересов инвесторов, ассоциаций предпринимателей при выработке основных направлений развития государственно-частного партнерства, осуществлять мониторинг практики реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, вносить в органы государственной власти субъекта РФ рекомендации по совершенствованию механизмов государственно-частно­го партнерства на территории субъекта РФ.

 

Постников, А.Е. О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности /А. Е. Постников, А. В. Павлушкин, А. Е. Помазанский // Журнал российского права. – 2010. – № 7. - С. 18 – 29.

 

 

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 11 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров