Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Ниязметов А.К.О понятийном аппарате межбюджетных отношений
Ниязметов А.К.О понятийном аппарате межбюджетных отношений

О понятийном аппарате межбюджетных отношений

А. К. Ниязметов, главный специалист-эксперт отдела Департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития РФ

 

В Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года отмечается, что в настоящее время достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений на федеральном уровне. Признавая наличие существенных положительных результатов прове­денной федеральными органами государственной власти работы, позволившей сохранить стабильность бюджетной системы страны в сложных условиях мирового экономиче­ского кризиса, следует отметить, что сложившаяся система межбюджетных отношений в субъектах РФ требует более глубоких преобразований.

 Усиление процессов дифференциации регионов и муниципальных образований по показателям социального и экономического развития, проведение реформы местного самоуправления, усложнение методов государственного регулирования экономики, как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий, обусловливают объективную необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, в первую очередь, на уровне регионов и муниципальных образований.

Поэтому актуальными становятся вопросы методологического обеспечения межбюджетных отношений, нормативного закрепления на федеральном уровне соответствующих понятий и их единого понимания экономистами - теоретиками и практиками. При этом неоднократно отмечалось, что многие элементы понятийного аппарата межбюджетных отношений не соответствуют тому смыслу, который в них вкладывают специалисты, использующие данные понятия.

Это объясняется тем, что система законодательного обеспечения методологии межбюджетных отношений имеет определенные недостатки: трактовка терминов и понятий недостаточно четкая, отсутствует законодательное определение некоторых существенных понятий.

Рассматривая понятийный аппарат межбюджетных отношений, следует отметить, что было изменено название гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, которая в первоначальной редакции именовалась «Межбюджетные отношения». В результате внесенных поправок она стала называться «Межбюджетные трансферты», что, с одной стороны, сузило круг регулируемых данной главой отношений, с другой — отразило сложившуюся в настоящее время прак­тику межбюджетных отношений.

В соответствии со ст. 6 Кодекса межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому. Очевидно, что основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции. В ст. 129, 135, 142 Бюджетного кодекса в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что в рамках действующей редакции Кодекса не сформулировано общее понятие субсидий и субвенций. В то же время в ст. 6 Бюджетного кодекса раскрывается определение термина «дотация» (межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования). Определение понятий «субсидия» и «субвенция» было исключено из Бюджетного кодекса в связи с принятием Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ, что пред­ставляется нелогичным, так как в результате этого был утрачен единый подход к определению соответствующих форм межбюджетных трансфертов. Это затрудняет единое понимание данного термина практическими работниками финансово-бюджетной сферы. В Бюджетном кодексе закреплены определения отдельных видов субсидий и субвенций.

Так, например, в ч. 1 ст. 140 Бюджетного кодекса содержится определение понятия «субвенции местным бюджетам, предоставляемым из бюджета субъекта РФ». В то же время не уточнено, что следует понимать под таким видом межбюджетных трансфертов как субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, поскольку определение данного понятия не установлено в Бюджетном кодексе.

Поэтому было бы целесообразно нормативно урегулировать указанные вопросы путем закрепления следующих определений.

Субсидия — это средства, предоставляемые из бюджета публично-правового образования бюджету другого публично-правового образования, физическому или юридическому лицу на условиях софинансирования с установлением направлений их использования.

Межбюджетная субсидия — межбюджетный трансферт, предоставляемый из бюджета публично-правового образования на условиях софинансирования целевых расходов, осуществляемых в рамках исполнения расходных обязательств другого публично-правового образования.

Субвенция — межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях финансового обеспечения расходных обязательств публично-правового образования, возникающих при выполнении переданных ему полномочий другого публично-правового образования.

Отдельного рассмотрения заслуживает понятие «иные межбюджетные трансферты». Очевидно, что в состав иных межбюджетных трансфертов включаются дотации, которые не выделены в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов, то есть все дотации, за исключением дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, к иным межбюджетным трансфертам следует относить дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Кроме того, в федеральном бюджете предусматриваются межбюджетные трансферты региональным бюджетам для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований. В целях компенсации дополнительных расходов и потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), связанных с особым режимом их безопасного функционирования, в соответствии со ст. 5.1 Закона РФ от 14.07.1992. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», из федерального бюджета предоставляются межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО. В соответствии со ст. 8 Федераль­ного закона от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» предусмотрено предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов.

Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 02.12.2009 №. 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» предусматривается предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов региональным бюджетам на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры  ЗАТО и на переселение граждан из них, а также межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ для дотаций бюджетам ЗАТО.

Очевидно, что указанные межбюджетные трансферты также включаются в состав иных межбюджетных трансфертов, поскольку не выделены отдельно в Бюджетном кодексе. Таким образом, можно сделать вывод, что понятие «иные межбюджетные трансферты» используется в значении «прочие межбюджетные трансферты» и включает в себя остальные формы межбюджетных трансфертов, не перечисленные отдельно. Именно в таком значении понятие «иные межбюджетные трансферты» используется в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но в отличие от Бюджетного кодекса в Федеральном законе № 131-ФЗ под ним также понимаются субвенции.

Однако из анализа некоторых нормативных актов, в том числе Федерального закона № 308-ФЗ, также следует, что иные межбюджетные трансферты — самостоятельная форма межбюджетных трансфертов. Так, например, постановлением Правительства РФ от 11.11.2009 № 915 утверждены Правила предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выплату региональных социальных доплат к пенсии. Постановлением Прави­тельства РФ от 29.12.2009 № 1103 утверждены Правила предоставления в 2010 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ иных межбюджетных трансфертов на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек городов Москвы и Санкт-Петербурга. По своему экономическому смыслу, приведенные в качестве примеров иные межбюджетные трансферты близки к субсидиям, поскольку предусматривают софинансирование расходных обязательств регионов, но в отличие от субсидий на них не распространяется действие ряда норм бюджетного права, в том числе предусмотренных Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 № 392. Таким образом, «иные межбюджетные трансферты» — достаточно неоднозначное и противоречивое понятие, которое требует уточнения. Учитывая, что перераспределение средств между бюджетами также происходит в рамках предоставления бюджетных кредитов, полагаем, что в качестве одной из специфических форм межбюджетных трансфертов правомерно рассматривать межбюджетные кредиты (то есть бюджетные кредиты, предоставляемые из одного бюджета другому).                      В соответствии с определением бюджетного кредита, которое действовало до внесения изменений в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ, под ним понималась форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривала предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса предоставление бюджетных средств осуществлялось в раз­ных формах, в том числе в форме бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств) и межбюджетных трансфертов. При этом бюджетные кредиты из федерального региональным бюджетам и из региональных местным являлись одной из форм межбюджетных трансфертов (предоставляемые бюджетные кредиты) и одновременно источником финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (получаемые бюджетные кредиты).

В ст. 129,135 и 142 Бюджетного кодекса в действующей редакции бюджетный кредит как форма межбюджетных трансфертов не указан. Все бюджетные кредиты в настоящее время отнесены к источникам внутреннего финансирования дефицита бюджета.

В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета включается разница между полученными и погашенными публично-правовым образованием бюджетными кредитами, предоставленными данному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ. Разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из данного бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из него бюджетных кредитов в российской валюте другим бюджетам бюджетной системы РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом включается в состав иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджета (ст. 94—96 Бюджетного кодекса РФ).

 Признавая практическую целесообразность отнесения бюджетных кредитов к источникам финансирования дефицитов бюджетов, следует отметить, что межбюджетному кредиту присущи характерные черты межбюджетных трансфертов. В рамках их предоставления внутри бюджетной системы происходит не только покрытие дефицитов бюджетов, но и перераспределение средств между бюджетами разных уровней, так же как и при предоставлении межбюджетных трансфертов, в том числе в целях покрытия временных кассовых разрывов и оказания финансовой помощи. 

Так, например, в соответствии с Федеральным законом № 308-ФЗ в 2010 г. бюджетные кредиты региональным бюджетам из федерального предоставляются на срок до трех лет для частичного покрытия бюджетного дефицита и покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов, а также для ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. Кроме того, бюджетные кредиты могут быть предоставлены бюджетам субъектов РФ на срок до пяти лет на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения), а также на срок до трех лет на поддержку монопрофильных муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса в действующей редакции межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, а бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Таким образом, понятие бюджетного кредита, предоставляемого другому бюджету бюджетной системы РФ, по сути, подпадает под понятие межбюджетного трансферта. Исходя из закрепленных в Бюджетном кодексе понятий следует, что межбюджетный кредит является межбюджетным трансфертом, предоставляемым на возвратной и возмездной основах. При этом плата за пользование бюджетными кредитами, предоставляемыми из федерального бюджета региональным для ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, установлена по ставке 0%, то есть фактически указанные бюджетные кредиты предоставляются на безвозмездной основе.

 Из-за недостатка средств публично-правовые образования вынуждены привлекать бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, а также иные бюджетные кредиты на условиях  возмездности под установленные проценты, что способствует увеличению расходов их бюджетов в условиях экономического кризиса. Учитывая особый характер целей предоставления межбюджетных кредитов, отличный от кредитования частного сектора экономики, полагаем целесообразным рассмотрение вопроса их предоставления на безвозмездной основе, что позволит избежать увеличения стоимости предоставления бюджетных услуг в случае недостаточ­ности доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. (Необходимо отметить, что проектом Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предусматривается расширение практики предоставления беспроцентных межбюджетных кредитов.) На наш взгляд, учитывая особый характер целей предоставления межбюджетных кредитов, отличный от кредитования частного сектора экономики, было бы целесообразно рассмотрение вопроса их предоставления на безвозмездной основе, что позволит избежать увеличения финансовой нагрузки на субъекты РФ и муниципальные образования в случае недостаточности их бюджетных до­ходов.

В результате межбюджетные кредиты утратят один из основных своих признаков — возмездность, а их содержание в большей степени приблизится к обычному пониманию межбюджетных трансфертов. Однако, несмотря на то, что, с научной точки зрения, межбюджетные кредиты можно рассматривать как специфическую форму межбюджетных трансфертов, все же полагаем целесообразным уточить определение меж­бюджетного трансферта, установленное в ст. 6 Бюджетного кодекса, и закрепить определение межбюджетного кредита.

 Межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому, за исключением межбюджетных кредитов. Межбюджетный кредит — это бюджетный кредит, предоставляемый бюджету бюджетной системы РФ. Эти уточнения позволят четко разграничить понятия «межбюджетный трансферт» и «бюджетный кредит».

Другим вопросом, заслуживающим внимания, является стимулирование публично-правовых образований, получающих межбюджетные трансферты, к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным кодексом установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями исходя из уровня их финансовой зависимости.

Для регионов уровень финансовой зависимости определяется как расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в объеме собственных доходов консолидированного регионального бюджета.

Для муниципальных образований уровень финансовой зависимости определяется как доля в собственных доходах местных бюджетов межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представляется сомнительной необходимость стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к развитию налогового потенциала городских округов, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В целом по стране объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований в 2009 г. составил 52% их собственных доходов. В отношении закрытых административно-территориальных образований и субъектов РФ, на территории которых они расположены, «стимулирующие» меры, предусмотренные ст. 130 и 136 Бюджетного кодекса, необходимо применять с учетом специфики указанных межбюджетных трансфертов, имеющих компенсационный характер.

В связи с упоминанием в данной статье понятия «собственные доходы бюджетов» предлагается остановиться на нем более подробно. В большинстве случаев специалисты данное понятие употребляют в значении «налоговые и неналоговые доходы». Однако в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса к собственным доходам бюджетов относятся не только налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Анализ закрепленного Бюджетным кодексом состава собственных доходов приводит к выводу, что собственными названы те доходы, которые публично-правовые образования вправе направлять на финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при осуществлении собственных полномочий. Субвенции не включены в состав собственных доходов, поскольку они предоставляются в целях финансового обеспечения делегированных полномочий. Таким образом, при закреплении понятия собственных доходов законодатель исходил не из эконо­мической сущности тех или иных видов доходов, а из разделения полномочий на собственные и делегированные, что не представляется бесспорным. В связи с этим предлагается уточнить соответствующие понятия.

По нашему мнению, все доходы бюджетов с методо­логической точки зрения целесообразно разделять на два больших блока: доходы, направляемые на реализацию собственных полномочий публично-правовых образований, и доходы, направляемые на реализацию делегированных полномочий. Как уже было отмечено выше, в российской практике доходы, направляемые на реализацию делегированных полномочий, представлены не только субвенциями, но также и иными межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений и из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.

В доходах, направляемых на реализацию собственных полномочий публично-правовых образований, исходя из субъекта управления соответствующими доходами и степени влияния на объем их поступления можно выделить три группы: собственные доходы, финансовую помощь из других бюджетов и прочие безвозмездные поступления.

Межбюджетные трансферты по своему экономическому смыслу не являются собственными доходами. Данный вопрос достаточно подробно рассмотрен многими российскими экономистами. Учитывая уже изложенные позиции экономистов, полагаем, что собственными до­ходами являются налоговые и неналоговые доходы, за исключением поступлений по дополнительным нормативам отчислений взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, поскольку именно от объема таких поступлений зависит финансовая самостоятельность соответствующего публично-правового образования и полнота реализации принципа самостоятельности бюджетов.

В связи с этим в целях уточнения понятийного аппарата необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части исключения всех межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, поступающих по дополнительным нормативам отчислений взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, из состава собственных доходов бюджетов.

Также необходимо отметить правовую неопределенность понятия «финансовая помощь» применительно к межбюджетным отношениям.

Понятие «финансовая помощь» используется в Бюджетном кодексе, Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако, в настоящее время, определение и состав финансовой помощи нормативно не закреплены.

На основании ст. 290 Бюджетного кодекса можно сделать вывод, что существуют различные формы финансовой помощи, одной из которых являются бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе (то есть бюджетные кредиты). Остальные вопросы касательно финансовой помощи остаются открытыми.

По нашему мнению, включать субвенции в состав финансовой помощи методологически неверно, по­скольку межбюджетные трансферты в форме субвенций предоставляются в целях финансового обеспечения полномочий, переданных публично-правовым образованиям. Полагаем, что к финансовой помощи следует относить межбюджетные трансферты, предоставляемые публично-правовым образованиям в целях дополнительного финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением собственных полномочий, а также налоговые доходы, полученные по дополнительным нормативам отчислений взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, и бюджетные кредиты.

Учитывая изложенное, целесообразно либо закрепить соответствующее определение финансовой помощи, раскрывающее ее содержание, либо исключить данный термин из нормативных актов во избежание противоречий и трудностей в применении соответствующих положений нормативных актов на практике.

Представляется, что внесение в Бюджетный кодекс соответствующих изменений и дополнений, касающих­ся межбюджетных трансфертов (в том числе их форм), собственных доходов бюджетов, финансовой помощи и бюджетных кредитов, позволит упорядочить понятийный аппарат межбюджетных отношений, упростить ряд излишне перегруженных норм Бюджетного кодекса.

Предлагаемая классификация доходов бюджетов наглядно представлена на рисунке.

Уровень финансовой автономии публично-правового образования в рамках использования предлагаемой классификации доходов и терминологии отражает доля собственных доходов в объеме доходов, направляемых на реализацию собственных полномочий публично-правовых образований.

 

Ниязметов, А.К.О понятийном аппарате межбюджетных отношений /А. К. Ниязметов // Финансы. – 2010. - № 8. – С. 21 – 26.

 

 

 

 

 

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 22 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров