Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Бишенов А.А. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне
Бишенов А.А. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне

Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне

 

Бишенов А.А.

Бозиева М.М.

 

Межбюджетные отношения являются важнейшим элементом бюджетного устройства РФ, оказывающим влияние на жизнь всех граждан нашей страны. Основной проблемой в этой области является неравенство публично- правовых образований, сложившееся в результате социально- экономических, климатических, географических и иных объективных факторов. Реформирование в этом направлении идет более десяти лет, но актуальность задачи сохраняется.

 

Для регулирования межбюджетных отношений Бюджетным кодексом РФ определены такие основные принципы бюджетной системы РФ, как принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, принцип самостоятельности бюджетов, а также равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

В соответствии с данными принципами бюджетной системы региональные власти в целях выравнивания дисбаланса между доходами и расходами по местным бюджетам осуществляют межбюджетное регулирование.

Предоставление дотаций, субсидий, субвенций, а также изъятие так называемых «излишков» с помощью отрицательного трансферта относится к методам прямого межбюджетного регулирования, в то время как передача дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов является инструментом косвенного регулирования. Для того чтобы выстроить эффективную систему межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, необходимо на длительный период произвести разграничение между прямыми и косвенными инструментами регулирования.

У каждого из методов есть свои преимущества и недостатки. Прямое межбюджетное регулирование призвано сглаживать диспропорции путем выравнивания бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями. С одной стороны, это оправдывает себя, так как в составе местных налогов остались только земельный и налог на имущество физических лиц. Собственная доходная база муниципальных образований не покрывает даже самые минимальные расходные потребности, и финансовая помощь призвана сократить существующий разрыв между доходами и расходами.

Кроме этого, можно также назвать и другие причины применения бюджетного выравнивания. Это - внешние эффекты от оказания бюджетных услуг (например, услугами учреждений отдельного муниципального образования могут пользоваться жители близлежащих территорий), и наличие отдельных предпочтений у региональных органов власти, т.е. в случае наличия заинтересованности в расходовании средств на определенные общественно- значимые мероприятия.

Вместе с тем, как правило, это способствует развитию иждивенчества со стороны муниципальных образований, которые, не прилагая каких-либо действенных усилий, стремятся получить как можно большую сумму финансовой помощи. Все это в конечном итоге приводит к увеличению встречных финансовых потоков и чрезмерной централизации средств в региональном бюджете.

Косвенное межбюджетное регулирование также имеет положительные и отрицательные характеристики. Положительно то, что дополнительные нормативы отчислений укрепляют доходную базу и стимулируют муниципальные образования к увеличению собираемости налогов и развитию налоговой базы, а также позволяют прогнозировать на длительный период поступление собственных доходов. Но, учитывая, что действующая редакция Бюджетного кодекса РФ позволяет передавать только единые нормативы отчислений, это целесообразно осуществлять в тех регионах, у которых налоговая база распределена равномерно. В противном случае, это приведет к сильнейшему дисбалансу между муниципальными образованиями региона.

Целью межбюджетного регулирования должно быть достижение максимальной справедливости и эффективности для того, чтобы каждый гражданин имел равный доступ к общественным финансовым ресурсам независимо от того, где он проживает. Конечно же, на практике осуществить это довольно сложно в силу объективных и субъективных обстоятельств, сложившихся исторически.

Рассмотрим более подробно косвенный метод регулирования межбюджетных отношений. Действующая редакция Бюджетного кодекса обязывает региональные власти передавать дополнительно 10% налога на доходы физических лиц муниципальным образованиям и не налагает запрет на осуществление передачи единых нормативов отчислений от налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта. Регион сам определяет, в какой пропорции осуществлять регулирование: что перечислять в виде финансовой помощи, а что регулировать с помощью дополнительных нормативов отчислений.

Практика показывает, что для передачи дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты больше всего подходит налог на доходы физических лиц, так как его налоговая база распределена относительно равномерно.

Далее идут: единый сельскохозяйственный налог, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций, базы налогообложения которых распределены менее равномерно.

Так как в сельских поселениях уровень бюджетной обеспеченности, как правило, низкий, передача дополнительных нормативов по данным налогам может оказать существенный выравнивающий эффект.

При осуществлении межбюджетного регулирования в Кабардино-Балкарии используется только прямой метод — предоставление финансовой помощи.

Финансовая помощь местным бюджетам распределяется в соответствии с методиками, утвержденными республиканским законом «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике».

В соответствии с этим законом, в КБР с 2006 г. формируются республиканский фонд финансовой поддержки поселений; республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); республиканский фонд софинансирования социальных расходов; республиканский фонд компенсаций. Четверть расходов республиканского бюджета приходится на финансовую помощь местным бюджетам.

В республике 132 муниципальных образования: 3 городских округа, 10 муниципальных районов, 119 поселений, уровень дотационности которых достаточно высок - почти 50% .

Дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями достигает восьмикратного размера.

На долю местных бюджетов приходится только треть доходов и расходов консолидированного бюджета, что указывает на высокую централизацию средств.

Для того чтобы бюджетная система государства была эффективной, она, в определенной степени, должна быть децентрализованной. Это показывает опыт развитых стран, где местным властям предоставлены широкие доходные и расходные полномочия.

Следует отметить, что полностью отказаться от централизации налоговых поступлений на уровне регионального бюджета нельзя, так как существует большое количество общественных благ, финансирование которых целесо­образно осуществлять на уровне субъекта РФ. Кроме того, слишком высоки издержки по администрированию отдельных налоговых доходов. Тем не менее, это не снимает актуальности расширения налоговой базы территорий как источника пополнения собственной доходной базы их бюджетов.

Эта проблема активно обсуждается в экономической литературе. Доктор экономических наук, профессор Г.Б. Поляк вывел закономерность, что с повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов. Доктор экономических наук, профессор Н.М. Сабитова считает, что налоговая самостоятельность каждого уровня власти связана с наличием собственных источников доходов. Как отмечает доктор экономических наук, профессор В.Г. Пансков, мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам, нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств.

Таким образом, целесообразность использования косвенных методов межбюджетного регулирования путем передачи дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов бесспорна. Но при рассмотрении возможности этой передачи республика столкнулась с серьезной проблемой: муниципальные образования с низким уровнем социально-экономического развития, а это большая их часть, остаются в проигрыше. Кабардино- Балкария относится к группе субъектов РФ, налоговая база которых распределена неравномерно. Анализ динамики поступления доходов показывает, что 72% налоговых доходов и 44% неналоговых доходов местных бюджетов приходится на городские округа, из них на долю городского округа Нальчик приходится 59% и 34% соответственно. В городском округе Нальчик сосредоточено 40% основных производственных фондов республики, производится около 50% общереспубликанского объема промышленной продукции. Передача из республиканского бюджета единых нормативов отчислений в местные бюджеты приведет к сильнейшему дисбалансу финансовых ресурсов муниципальных образований.

Косвенные методы регулирования в Кабардино- Балкарии в настоящее время применяются только в части обязательных к передаче в соответствии с п. 3 ст. 58 Бюд­жетного кодекса РФ в местные бюджеты республики 10% налога на доходы физических лиц, которые передаются по единым нормативам в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Передача дополнительных нормативов отчислений по другим налогам на муниципальный уровень не производится.

Анализ нормативной базы субъектов ЮФО и СКФО РФ показывает, что 5 регионов (из 13) успешно пользуются косвенным методом регулирования межбюджетных отношений. Ростовская область не только сохранила за­крепленные за местными бюджетами областным законодательством (с 2008 г.) дополнительные единые нормативы отчислений от налогов, но передала с 2010 г. 1 % налога на прибыль. Дополнительно из региональных бюджетов в местные передаются нормативы отчислений по 7 налогам.

На наш взгляд, решение проблемы по увеличению доходной базы местных бюджетов возможно путем внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ: необходимо предусмотреть возможность для регионов, налоговая база которых распределена неравномерно, передавать в местные бюджеты дополнительные дифференцированные нормативы отчислений от налогов и сборов по типам муниципальных образований.

В целях создания условий для обеспечения максимальной самодостаточности всех территорий муниципальных образований и реализации принципов бюджетного федерализма, Парламент КБР вышел с законодательной инициативой в Государственную Думу по внесению изменений в статьи 58, 61.2, 63 Бюджетного кодекса РФ.

Внесение указанных изменений в Бюджетный кодекс РФ позволит выравнивать бюджетную обеспеченность под расходные полномочия за счет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, закрепленных на долговременной основе за местными бюджетами, и создать условия для развития налогового потенциала территорий муниципальных образований.

Серьезная проблема в области межбюджетных отношений в республике связана с методикой распределения средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется исходя из уровня бюджетной обеспеченности. В свою очередь, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Россий­ской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географиче­ских и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. То есть, исходя из налогового потенциала.

Термин «налоговый потенциал» в Бюджетном кодексе РФ не определен. В экономической литературе ему дается следующая трактовка:

1) ресурс бюджетных доходов территории или потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный период времени при применении на территории страны одинаковых условий налогообложения;

2) как объем возможных налоговых доходов, который получал бы регион в случае, если бы он применял на своей территории типичную налоговую систему.

И.В. Горский определяет налоговый потенциал как способность базы налогообложения в пределах какой- либо административной единицы приносить доход в виде налоговых поступлений; И.В. Вачугов - как способность национального хозяйства произвести и мобилизовать в бюджеты всех уровней долю национального дохода, определяемую потребностями общественного развития и возможностями государственных налоговых институ­тов; А.Б. Паскачев — как максимально возможную сумму начислений налогов и сборов в условиях действующего законодательства.

Большая часть определений в терминологии сводится к трактовке налогового потенциала как величины налоговых доходов, что не характеризует источники средств и не раскрывает характер межбюджетных отношений.

Как нам представляется, для объективного расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо использовать оценку доходного по­тенциала с учетом неналоговых доходов местных бюджетов, что невозможно без внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ. Такого мнения придерживается ряд ученых-экономистов (С. Миронченко, А. Терехов). Это объясняется тем, что удельный вес неналоговых доходов местных бюджетов может быть существенен.

Соотношение налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в республике составляет 62% и 38% соответственно. То есть удельный вес неналоговых до­ходов довольно высок, и их использование при расчете бюджетной обеспеченности позволило бы более реально оценить указанный показатель.

Следует отметить, что в законодательстве регионов России, регулирующем межбюджетные отношения, встречается термин «доходный потенциал» (в Чувашской Республике определяется как: налоговый + неналоговый потенциал; в 19 регионах (5 республик, 1край, 12 областей, 1 автономный округ) как: налоговый потенциал + дотация — «отрицательный трансферт»; налоговый потенциал + дотация или налоговый потенциал - «отрицательный трансферт»).

На наш взгляд, можно дать следующее определение понятию «доходный потенциал» в рамках межбюджетных отношений: это объем налоговых и неналоговых доходов на душу населения, который может быть получен бюджетом со­ответствующего уровня в очередном финансовом году исходя из степени развития и структуры экономики региона.

Уточнение терминологии приведет к существенным изменениям в оценке бюджетной обеспеченности муниципальных образований и распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, повлияет на справедливое и рациональное использование ограниченных бюджетных ресурсов регионов.

Существующие способы распределения финансовой помощи недостаточно стимулируют муниципальные образования к увеличению собственной доходной базы и по­ступлений в бюджетную систему. В Бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2010-2012 годах отмечается необходимость дальнейшего усиления стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Совершенствование межбюджетных отношений невозможно без корректировки механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также вызвано необходимостью передачи дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от налогов и сборов из региональных бюджетов в местные.

Бишенов, А.А. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне / А.А. Бишенов, М.М. Бозиева / Финансы. – 2010. - № 10. – С. 9 – 13.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 133 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров