Навигация
 
Псковский край в прессе - 2010 год Право Тасалов Ф. Местные бюджеты и финансовый контроль
Тасалов Ф. Местные бюджеты и финансовый контроль

Проблема открытости местных бюджетов и эффективности муници­пального бюджетного процесса требует законодательной регламен­тации и практического воплощения, так как фактически в настоящее время граждане не имеют реальных правовых инструментов, исполь­зуя которые можно было бы добиться от органов местного самоупра­вления исполнения своих обязанностей, не говоря уже о возможности для граждан получать достоверные данные от органов местного са­моуправления обо всех этапах муниципального бюджетного процес­са. Закрытость муниципалитетов в части местных бюджетов, непро­зрачность использования средств приводят на практике к неэффек­тивному муниципальному управлению, которое, в свою очередь, ча­сто накладывается на реалии дотационного региона.

 

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается бо­лее 25 тысяч муниципальных образований. Каждый муниципалитет обладает своим бюджетом, необходи­мым для реализации полномочий орга­нов местного самоуправления. Вне за­висимости от того, о каком уровне бюд­жетной системы идет речь, вопрос о за­конности и обоснованности всех дейст­вий в рамках реализации бюджетного процесса имеет центральное значение, что особенно важно, когда речь идет об органах местного самоуправления, осу­ществляющих свои полномочия в таких важных сферах, как жилищно-комму­нальное хозяйство, муниципальная си­стема здравоохранения и т.д.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления са­мостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Феде­ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон) закрепляет перечень вопросов местного значения, к которым, в част­ности, согласно ст. 14, 15, 16 относятся формирование, утверждение, испол­нение бюджета поселения  муниципального района / городского округа и контроль за исполнением данного бюджета. Порядок формирования, ут­верждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его осуществлением определяется ус­тавом муниципального образования (п. 9 ч. 1 ст. 44 Закона).

В целях осуществления контроля за местным бюджетом на основании ст. 38 Закона на муниципальных выбо­рах или представительным органом муниципалитета формируется конт­рольный орган муниципального обра­зования (комитеты финансов, главные бухгалтеры бюджетных организаций, в республиках — министерства финан­сов, ведомственные и иные органы). Такое же положение предусматривает и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», лишь добавляя, что «органы местного самоуправления вправе при­влекать (в целях контроля) аудиторов» и обязаны представлять сведения об исполнении местных бюджетов в Федеральную службу государственной статистики (ч. 5, 6 ст. 11).

Получается, что, с одной стороны, муниципалитеты утверждают, исполняют бюджет, а с другой стороны, сами же осуществляют контроль за испол­нением бюджета, сами себя контроли­руют, осуществляют так называемый внутренний контроль. Однако в миро­вой практике общепринятым является сочетание внутреннего контроля с внешним, что существенно повышает эффективность использования бюд­жетных средств и приводит к преобла­данию предварительного контроля над контролем по факту (по факту уже со­вершенного нарушения). Необходи­мость такого сочетания закреплена в Лимской декларации руководящих принципов контроля (ст. 2, 3).

Сегодня в Российской Федерации действуют 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имею­щих и в субъектах РФ свои территори­альные подразделения, часть полно­мочий которых затрагивает и деятель­ность финансовых органов местного самоуправления (см.: Ермасова Н.Б. Бюджетная система. М. : Высшее образование, 2009).

Так, Федеральное казначейство РФ осуществляет открытие и ведение ли­цевых счетов для учета операций фи­нансовых органов муниципальных образований; по поручению местной администрации в соответствии с за­ключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета опера­ций главных администраторов, распо­рядителей и получателей местных бюджетов; составляет и представляет в Министерство финансов РФ отчет об исполнении консолидированного бюд­жета РФ; отдельные функции финан­совых органов муниципальных образо­ваний по исполнению бюджетов могут осуществляться органами Федераль­ного казначейства РФ на основании соглашений между ними и админист­рациями муниципалитетов (ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ); Федераль­ное казначейство получает в установ­ленном порядке от органов местного самоуправления материалы, необхо­димые для составления отчетности об исполнении консолидированного бюджета (п. 5.8 ч. II Положения «О Федеральном казначействе»). Кон­трольными полномочиями в отноше­нии местных бюджетов наделена Фе­деральная служба финансово-бюджет­ного надзора (далее — ФСФБН). Служба, в частности, осуществляет контрольно-надзорные полномочия за исполнением органами местного са­моуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре (п. 5.1.4 ч. II Положения о ФСФБН). Данные полномочия кон­кретизируются в Положении «О терри­ториальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзо­ра», предусматривающем проведение проверок территориальными органами ФСФБН соблюдения органами мест­ного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре, в т.ч. возможность проведения повторных проверок организаций, ра­нее проверенных этими органами. Целями ревизий (проверок), осуществ­ляемых ФСФБН, являются определе­ние правомерности, в том числе целе­вого характера, эффективности и эко­номности использования средств феде­рального бюджета, средств государст­венных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящих­ся в федеральной собственности.

 

Как видно из рассмотренных полно­мочий федеральных органов государ­ственной власти в отношении реализа­ции финансового контроля за органа­ми местного самоуправления в части контроля за средствами федерального бюджета, четкого разграничения пред­метов ведения нет. На муниципальном уровне также нет эффективной модели финансового контроля, о необходимо­сти реализации которой говорят мно­гие исследователи (Подсумкова А.А., Чаннов СЕ. Комментарий к Феде­ральному закону «Об общих принци­пах организации местного самоуправ­ления в РФ». М.: Ось-89, 2008). Иллю­страцией к сказанному может служить Псковская область. Здесь действуют: Счетная палата Псковской области (внешний аудит областного и местных бюджетов — получателей межбюджет­ных трансфертов из областного бюд­жета), территориальные органы ФСФБН (контроль за средствами, вы­деляемыми из федерального бюджета), территориальные органы Федерально­го казначейства, финансовое управле­ние Администрации г. Пскова, а также Счетная палата Псковской городской думы. Такое количество контролирую­щих финансовых органов разной ве­домственной подчиненности в дотаци­онном регионе представляется просто недопустимым. Собственно контроль­ные органы муниципалитетов в части использования средств местного бюд­жета не подконтрольны ни областной Счетной палате, ни территориальным органам федеральных органов испол­нительной власти и в конечном итоге не несут никакой ответственности пе­ред населением в части исполнения местного бюджета, так как проверяют сами  себя  при  полном  отсутствии внешнего финансового контроля.

Важным дополнением к сказанному могут являться «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления», утвержденные Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. В разделе III Поло­жений среди целей государственной политики указывается создание эффе­ктивной системы взаимодействия ор­ганов местного самоуправления с насе­лением, в том числе формирование ме­ханизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуп­равления со стороны населения, форми­рование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением. Приходится констатировать, что ука­занные цели так и не были достигнуты: отсутствует как эффективный государ­ственный финансовый контроль, так и контроль общественный.

Думается, что в целях оптимизации муниципального управления необхо­димо законодательно закрепить меха­низм общественного контроля за дея­тельностью муниципалитетов, кото­рый в действующем законодательстве отсутствует. На такую возможность прямо указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П. Суд подчеркнул, что Российская Федерация для защиты граждан от возможных злоупотребле­ний своими полномочиями со сторо­ны органов местного самоуправления вправе предусмотреть меры ответст­венности органов местного самоуправ­ления. Частично эту задачу попытался решить Федеральный закон от 9 фев­раля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступаю­щий в силу с 1 января 2010 г. В соот­ветствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ в сети Интернет подлежит размещению ин­формация об использовании органами местного самоуправления бюджетных средств, при этом к принципам обес­печения доступа к информации о дея­тельности органов местного самоупра­вления закон относит принцип досто­верности предоставляемых сведений. Возникает вопрос, как гарантировать достоверность такой информации. Действующее законодательство не дает ответа на этот вопрос, лишь деклари­руя, что «не может быть ограничен до­ступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств» (п. 3 ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об инфор­мации, информационных технологиях и защите информации»).

Нет гарантий реализации принципа достоверности и в Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эф­фективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В соответствии с указом главы местных администраций городских округов и муниципальных районов обязаны еже­годно, до 1 мая, предоставлять в выс­ший исполнительный орган государст­венной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельно­сти муниципалитетов и обязаны пуб­ликовать соответствующие доклады на сайтах городских округов / муници­пальных районов в сети Интернет. Слабые стороны такой системы оцен­ки эффективности очевидны — нет никаких гарантий достоверности ин­формации, предоставляемой главами городских округов и муниципальных районов, в перечне показателей эффе­ктивности отсутствует главный крите­рий — нет показателя эффективности использования средств муниципаль­ных бюджетов.

Исходя из рассмотренной законода­тельной регламентации, можно пред­ложить следующее. Во-первых, в рам­ках реализации общественного конт­роля за деятельностью органов мест­ного самоуправления на федеральном уровне следует предусмотреть процес­суальный порядок, обеспечивающий право свободно искать, получать, пе­редавать, производить и распростра­нять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) и гарантирующий достоверность пре­доставляемой муниципалитетами ин­формации. На всех стадиях муници­пального бюджетного процесса — на стадиях формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов при по­лучении сведений об использовании муниципалитетами бюджетных средств граждане/организации (далее — заяви­тели) могут предоставить эти сведения как в территориальные органы Феде­ральной службы финансово-бюджет­ного надзора, так и в Счетные палаты субъектов РФ, что будет являться осно­ванием для проведения ревизий в отно­шении муниципалитетов в целях про­верки целесообразности, обоснованно­сти и эффективности доходной и рас­ходной части местного бюджета с обязательным уведомлением заявителей о ре­зультатах проверочных действий и их пос­ледствиях. При этом предметом контроля указанных органов будут как межбюджет­ные трансферты, так и собственно средст­ва местных бюджетов.

Во-вторых,   на  федеральном  уровне необходимо   принятие   нормативного правового акта, который бы установил механизм взаимодействия правоохранительных органов и конт­ролирующих финансовых органов всех уровней по вопросам проведения ревизий в органах местного самоуп­равления (прежде всего по заявлени­ям граждан), а также предусмотрел меры, применяемые к нарушителям муниципального бюджетного процес­са. Думается, что такой акт вполне мог бы приобрести форму федераль­ного закона, исходя из рассматривае­мого предмета регулирования.

Так, в случае отказа органов мест­ного самоуправления в предоставле­нии запрашиваемой заявителем ин­формации о финансовой деятельно­сти, а также в случаях получения та­кой информации, когда у заявителя имеются явные сомнения в достовер­ности предоставленных сведений, за­явитель может обратиться в террито­риальные органы ФСФБН, Счетную палату субъекта РФ, что будет являть­ся основанием для привлечения к проведению ревизии правоохрани­тельных органов (прокуратур субъек­тов и иных правоохранительных орга­нов), которые будут обязаны в уста­новленный срок провести ревизию всей финансово-хозяйственной дея­тельности муниципалитета, т.е. осу­ществить комплекс мероприятий, представляющих собой документаль­ную и фактическую проверку закон­ности и обоснованности действий ор­ганов муниципалитета, а также про­верку результатов финансово-хозяй­ственной деятельности органа мест­ного самоуправления. По итогам ре­визии к муниципалитету могут быть применены меры, установленные главой 28 Бюджетного кодекса РФ (блокировка расходов, изъятие бюджетных средств и т.п.), меры админи­стративной ответственности (ст. 15.14 Кодекса об административных право­нарушениях РФ) а в случаях нецеле­вого использования бюджетных средств в крупных и особо крупных размерах — меры уголовной ответст­венности, предусмотренные Уголов­ным кодексом РФ (ст. 285.1. УК РФ). Сами итоги ревизии должны быть в ус­тановленные сроки предоставлены зая­вителю и должны быть опубликованы.

Таким образом, действующее зако­нодательство не содержит эффектив­ного механизма реализации модели финансового контроля на муници­пальном уровне. Отсутствие механиз­мов ответственности и процессуально­го порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких ос­нований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государст­вом. Такая ситуация не может оста­ваться status quo и требует новых пред­ложений по совершенствованию дей­ствующего законодательства.

 

Тасалов Ф. Местные бюджеты и финансовый контроль / Ф. Тасалов // Человек и закон. – 2010. - № 3. – С. 38 – 44.

 

 

 



 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 14 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров