Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Роньжина (Каримова) О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования
Роньжина (Каримова) О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования

Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений)

Роньжина (Каримова) О.В., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук (г. Красноярск)

В российской доктрине и законодательстве не существует приемлемого решения вопроса надлежащего соотношения объема правоспособности муниципального образования и органов местного самоуправления. Автор предлагает определить муниципальное образование как максимальную публичную организацию общества, что описывает данный предмет через его существенные свойства. В статье сравниваются структура и характеристики таких субъектов права, как частные и публичные юридические лица.

 

Ни много ни мало, а двадцать пять тысяч из всех участников правового российского пространства, ежедневно вступающих в самые разнообразные пра­вовые отношения, имеют статус муниципального обра­зования. Наряду с физическими и юридическими лицами они, «будучи субъектам права, обладают правами, исполняют обязанности, получают установленные законом льготы, подвергаются санкциям, продают имущество, арендует, судятся всудах» наследуют выморочные земельные доли и жилые помещения, выступают в виде работодателя, выдают разрешение на строительство, согласуют маршруты движения общественного транспорта, определяют места розничной торговли, осуществляют ряд контрольных и надзорных действий. Теоретическая и законодательная конструкция этого активного деятеля как самостоятельного отдельного правового индивидуума находится сегодня в стадии созревания.

В связи с отсутствием в законодательном тексте решения исконной проблемы «первичности-вторичности» в правоотношениях с участием публично-властных образований российская, декларируемая де-юре непрецедентной, правовая система прибегла к своему дежур­ному маневру унификации правоприменительной практики — обозначение официальной позиции высших судебных органов. Разъяснения Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» о признании субъектом бюджетных и гражданско-правовых отношений (при заключении договоров поставки, аренды, предоставления услуг, а также в случае наличия оснований для наступления внедоговорной ответственности) самого муниципального образования, отвечающего всей своей казной, пользуется преобладающей поддержкой в научных дискуссиях (Л.А. Грось, Н.С. Тимофеев, М.В. Карасева, Л.А. Баталова, А.П. Вершинин, А. Набока, В. Артемов). Реже в научной среде встречается позиция, согласно которой органы местного самоуправления могут вступать в правовые отношения наряду с муниципалитетами (В.А. Болдырев). Сам муниципалитет объявляют производным по отношению к местному населению. Локальный территориальный коллектив (население субъекта федерации, народ), как правило, признается участни­ком не прозаических текущих сделок, а отношений «У1Р» характера — учредительных и конституционных. Сходные до степени смешения некоторые черты этих субъектов ввели в заблуждение российского законодателя, который то признавал юридическим лицом муниципальное образование в целом, то органы местного самоуправления объявил юридическими лицами, требующими государственной регистрации как заурядное акционерное общество.

С подачи В.Е. Чиркина активно обсуждается вопрос об объединении публичных территориальных коллективов, государства, субъектов Федерации, муни­ципальных образований, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений под единым термином «юридические лица публичного права». Ограниченное гражданско - правовое понятие юридического лица в целях использования в публичном праве предлагается подкорректировать уточненным раскрытием его через категорию «образование (публично-правовое некоммерческое), выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.

«Оферту» по углублению и расширению в таком направлении категории «юридического лица» цивили­сты единодушно воспротивились акцептовать, отвергая попытки подменить его имущественную сущность (агрегация капитала) на общественную (интеграция индивидов). Изначальной целью создания конструкции юридических лиц, ставших в XX в. превалирующим участником в гражданско-правовых отношениях, потеснившим реальных физических персон, было стремление создать некую юридическую фикцию, позволяющую ограничить ответственность вложенным паем, долей и стимулировать рост оборота товаров, услуг и капиталов. Обусловленные этим оригинальные черты юридического лица как субъекта права, отличающие его от физических индивидов, до сих пор не позволяют получить полное конвенциональное согласие относительно его правовой природы. Искомый вопрос оставил непримиримые разногласия между публично-правовыми и цивилистическими школами и даже создал различные оппозиционные течения в теории гражданского права. Апофеозом конституционной доктрины стала предложение о наделении юридических лиц основными конституционными правами, хотя и с предостережением о применении их лишь в той степени, в которой юридические лица «вступают в отношения, приобретают свойства, присущие физическим лицам».

В условиях эскалации государства в экономику, обусловленной переосмыслением его социальной функции, настал черед пришествия в правовой оборот- еще одного нестандартного субъекта права. В общем числе иных участников рыночных отношений государство, субъекты Федерации и муниципальные образова­ния составляют группу немногочисленную, но с эконо­мической точки зрения «тяжеловесную».

Аналогичность онтогенеза и правовых черт юридических лиц и публично-властных образований, обстоятельно проанализированная проф. В.Е. Чиркиным, вступает дополнительным аргументом, в пользу приемлемости заимствования публичной доктриной некоторых цивилистических схем.

Среди упоминаемых качеств публично-властных образований особого акцента заслуживают те, что родственны с гражданско-правовым институтом юридического лица. Территориальный коллектив образует «условную» юридическую личность, которая становится производным, несовпадающим со своими учредителями, субъектом права. Происходит объединение имущества учредителей путем отчуждения части их доходов (налоги и сборы), формируется «уставный капитал» в виде общественной национальной или коммунальной собственности.

Основные отличия конструкции публично-властного образования от юридического лица лежат в пло­скости особенности его признаков, давно ставших хрестоматийными: население, территория, аппарат управления, публично-властные полномочия, бюджет, формируемый за счет налогов, система правовых актов. Но среди множества организаций гражданского общества (семья, родовая община, церковное сообщество, хозяйствующие субъекты) государство и муниципалитеты выделяются атрибутом легального применения публичного властного принуждения к неограниченному кругу субъектов права, попадающих в зону их территориальной юрисдикции. В силу своей универсальности, императивности и всеобщности по составу участников, выполняемым функциям, объектам, подпадающим под юрисдикцию, публично-властные образования приобретают свойство максимальности.

Очевидно, что природа муниципального образования (началом правильного определения для которого будет отнесение его к категории «публично-властная организация социума») не сводится к примитивному сложению населения с территорией, властными полномочиями, финансовыми ресурсами и аппаратом управления. Тем более ни один из этих признаков муниципального образования по отдельности не создает субъекта права. Попытка дать дефиницию муниципалитета через указание на «население», либо «территорию», либо «органы местного самоуправления» напоминает известную философскую притчу о встрече четверых слепых со слоном, для которых он являлся то стеной, то трубой, то змеей, то тумбой. Каждый из них был прав, но так и не понял сущности того, с чем столкнулся.

Таким образом, именно конструкция публично- территориального образования весьма близка к гражданско-правовой модели юридического лица, т.е. к устройству статуса пусть и «фиктивного», но субъекта права, носителя прав и обязанностей, чего нельзя сказать об органах государственной власти и местного самоуп­равления. И претендовать на звание персоны, субъекта публичного управления, или, если позволит конвенциальное согласие юридической общественности, «юридического лицо публичного права», может, следовательно, только муниципальное образование, субъект Федерации, Российская Федерация.

Ущербность российской законодательной конструкции в части отнесения органов местного самоуп­равления к категории «юридические лица» очевидна. Органы вступают в правоотношения от имени публично-территориального образования, приобретая для него права и обязанности, обладают имуществом на праве оперативного управления и уже и в российской правоприменительной практике не рассматриваются как деликтоспособные персоны. Взаимоотношения в системе «муниципальное образование — орган местного самоуправления» сопоставимы с отношениями типа «акционерное общество — орган акционерного общества».

Вместе с тем нельзя отрицать, что во «внутриаппаратных» отношениях придание органам местного самоуправления как представителям «разделенных властей» некоего объема организационной самостоятельности (в том числе в области штатной политики, финансового и материального обеспечения деятельности) вполне допустимо и обоснованно. Правда, для целей решения конституционного вопроса «сдержек и противовесов» цивилистический институт юридического лица, как представляется, наименее подходящая схема, тогда как метафора «корпоративные споры» прямо напрашивается.

Интересно, что немецкая доктрина, которую можно считать родоначальницей теории юридичес­ких лиц публичного права, относит к их числу публичные корпорации (ФРГ, федеральные земли, коммуны), учреждения и публичные фонды, обладающие полной публичной правоспособностью. Помимо публичных юридических лиц выделяют также частично правоспособные субъекты государственного управления, частные лица, наделенные государственными полно­мочиями и государственные (муниципаль­ные) органы. Последние не являются самостоятельными субъектами государственного управления, дей­ствуют от имени публичного юридического лица, реализуя его права и обязанности, но обладают некоторой автономией в процессуальных отношениях в соответствии с положениями об административных судах Германии. Проф. Мауер и Корф классифицируют публичные органы как структуры, имеющие «квазисобственные права».

Роньжина (Каримова), О.В. Квазиюридические лица: правовая природа муниципального образования и органов местного самоуправления (проблема псевдомножественности субъектов правоотношений) / О.В. Роньжина (Каримова) // Конституционное и муниципальное право. – 2010.- № 9. – С. 61 – 63.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 19 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров