Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Шугрина Е.С. Является ли депутат должностным лицом: уголовно-правовые и муниципально-правовые
Шугрина Е.С. Является ли депутат должностным лицом: уголовно-правовые и муниципально-правовые

Является ли депутат должностным лицом: уголовно-правовые и муниципально-правовые особенности правового статуса

Е.С.Шугрина, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, д.ю.н.

 В предлагаемой статье рассматривается правовой статус депутата представительного органа муниципального образования. В связи с этим подробно анализируется понятие «должностное лицо» в уголовном, административном и муниципальном праве, а также жалоба, находящаяся на рассмотрении Конституционного Суда РФ и касающаяся дачи взятки должностному лицу.

Делается вывод о том, что определения терминов «должностное лицо» и «представитель власти», содержащиеся в примечаниях к статьям 285 и 318 УК РФ не отвечают критерию правовой определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы. С учетом сложившейся правопри­менительной практики, не соответствуют части 2 статьи 54 Конституции РФ.

Разное отраслевое законодательство по-разному дает ответ на вопрос о том, кто такие должностные лица. Термин «должно­стное лицо» можно встретить в текстах многих нормативных актов (Конституция РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ и др.), но да­леко не всегда в этих нормативных актах раскрывается его содержание, что приводит к различному отраслевому толкованию.

Наиболее четкое определение должностного лица сформулировано наукой уголовного права в связи с появлением такого вида преступлений, как должностные. В примечании к статье 285 УК РФ определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо

выполняющие организационно - распорядительные, административно - хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Следует отметить, что понятие должностного лица в уголовном или адми­нистративном праве значительно шире, чем в муниципальном. В статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ должностное лицо местного самоуправления определяется как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

В настоящее время в Конституционном Суде РФ находится жалоба гражданина В., осужденного на 2,5 года условно за дачу взятки должностному лицу. Пикантность заключается в том, что взяткодателем является глава муниципального образования, а взяткополучателем - депутат представительного органа этого же муниципального образования, работающий на непостоянной основе. Таким образом, Конституционному Суду РФ предстоит разобраться в вопросе о том, является ли депутат представительного органа муниципального образования должностным лицом, в том смысле, какой придается этому термину в Уголовном Ко­дексе РФ.

Фактическую подоплеку дела местные СМИ излагают следующим образом. Между главой района В. и председателем райсовета К. возникли разногласия относительно самостоятельности вновь образованных муниципальных образований Кандалакша, Зеленоборский, Зареченск, Алакуртти, входящих в состав района. Глава района считал необходимым сохранить прежнее административное единство района, что давало бы ему право распоряжаться всем бюджетом и всем имуществом перечисленных выше поселений. Председатель совета и часть депутатов выступали за предоставление самостоятельности поселениям. Разногласия между В. и К. заключались в несовпадении их мнений по вопросам местного значения, в том числе передачи поселениям полномочий и имущества. В результате конфликта В. стал принимать меры к смещению К. с должности председателя.

А дальше события развивались примерно следующим образом. В. «просчи­тал», каким могло бы быть голосование депутатов за досрочное прекращение полномочий председателя совета. По его представлению из 21 депутата «за» могли про­голосовать 10 депутатов; столько же против. Один голос был непредсказуемым. Его обладателю В. и предложил деньги (15 тысяч рублей отдал сразу и пообещал еще 2000 евро «за поддержку политики, проводимой администрацией муниципального образования, направленной на сохранение целостности района, т.е. за лоббирование» ).

Приговором Кандалакшского городского суда Мурманской области от 24 мая 2007 года, оставленным без изменения решением суда кассационной инстанции, гражданин В. был признан виновным в даче взятки должностному лицу, т.е. в совершении преступления, предусмотренного частью первой статьи 291 УК Российской Федерации. Суд квалифицировал действия В. как дачу взятки должностному лицу на том основании, что «взяткополучатель являлся законно избранным депутатом представительного органа местного самоуправления - Совета депутатов муниципального образования города Кандалакша с подве­домственной территорией, который был вправе принимать участие в решении всех вопросов, отнесенных к компетенции Совета депутатов, в том числе обладал правом принимать нормативные правовые акты (решения) в составе Совета депутатов, обязательные для исполнения предприятиями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и гражданами в пределах указанного муниципального обра­зования, то есть с момента избрания депутатом временно осуществлял функции представителя законодательной власти». Судебная коллегия по уголовным делам Мурманского областного суда в своем кассационном определении от 21 августа 2007 года согласилась с квалификацией действий В. как дачи взятки должностному лицу, и в своем решении отметила, что взяткополучатель, будучи депутатом представительного органа местного самоуправления, осуществлялзаконодательно-нормотворческую деятельность, а потому является представителем власти, то есть должностным лицом, соответствующим определению, сформулированному в примечании 1 к статье 285 УК Российской Федерации.

Несогласный с таким решением, В. собрал значительное количество заключе­ний различных государственных и негосударственных авторитетных организаций и обратился в Конституционный Суд РФ.

В своей жалобе в Конституционный Суд РФ В. указал, что депутат представи­тельного органа местного самоуправления не может быть признан должностным ли­цом для целей статьи 291 УК Российской Федерации, поскольку он не является пред­ставителем законодательной власти, как это было указано в мотивировке приговора суда. В жалобе отмечается, что Конституция Российской Федерации в статьях 10 и 12 четко разделяет органы государственной власти и органы местного самоуправления на различные институты. При этом законодательная власть является самостоятельной ветвью государственной власти. Кроме того, в жалобе отмечается, что оспариваемая норма должна применяться в правовом единстве с положениями части первой статьи 2 Федерального закона № 131-ФЭ, которые не относят депутатов к должностным лицам органа местного самоуправления. В жалобе утверждается, что применение в деле заявителя оспариваемой нормы в истолковании, придаваемом ей правоприменительной практикой, позволяющем признать депутата представительного органа местного самоуправления должностным лицом для целей статьи 291 УК Российской Федерации, не соответствует статьям 46 (часть 1) и 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Для вынесения решения Конститу­ционному Суду РФ предстоит разобраться в нескольких вопросах:

1. Согласно примечанию к статье 318 Уголовного кодекса Российской Феде­рации представителем власти является должностное лицо, наделенное в установ­ленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Является ли депутат представи­тельного органа муниципального образования должностным лицом по смыслу законодательства о местном самоуправлении? Обладает ли он в соответствии с действующим законодательством распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости? В частности, обладает ли он указанными распорядительными полномочиями, которые он вправе и (или) обязан осуществлять единолично? Если обладает, то какими конкретно полномочиями?

В федеральном законодательстве о местном самоуправлении введено несколько терминов, характеризующих тех, кто работает в муниципальном образовании; законодатель различает депутатов, должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц, членов выборных органов местного самоуправления (статья 2 Федерального закона № 131 -ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), Причем обращает на себя внимание, что должностное лицо местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления по смыслу Закона - это лицо, обладающее исполнительно- распорядительными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. В отношении депутатов таких указаний в Законе нет. Полномочиями по решению вопросов местного значения обладают представительные органы в целом, а не отдельно взятый депутат.

1.1. Анализ законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов показывает, что, осуществляя свои полномочия, депутат имеет право: участвовать при рассмотрении в органах местного самоуправления, предприятиях, учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования, любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей; осуществлять по поручению представительного органа местного самоуправления контроль за исполнением решений, принятых представительным органом местного самоуправления; проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе, с привлечением соответст­вующих должностных лиц местного самоуправления, общественных объединений, сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций; осуществлять контроль за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в органы местного самоуправления предприятий, учреждений и организаций, принимать личное участие в их рассмотрении; проводить собрания избирателей округа, встречи с трудо­выми коллективами и местными общественными организациями; участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.

Вместе с тем, даже если депутат осуществляет свои полномочия индивиду­ально, например, проводит депутатское расследование, то результаты этой деятельности оформляются решением представительного органа муниципального образования, либо передаются в соответствующие органы для применения мер реагирования(например, по результатам проверок правоохранительными органами возбуждаются уголовные дела). Собственными властными полномочиями, позволяющими применить меры реагирования, депутаты не обладают.

Исследуя вопрос об особенностях содержания термина «должностное лицо» на муниципальном уровне, специалисты в области уголовного права отмечают, что должностным лицом признается субъект, имеющий право выдавать от имени органа местного самоуправления или муниципального учреждения официальные документы, обладающие юридической силой, предоставляющие права или освобождающие от обязанностей, подтверждающие определенный юридический факт, т.е. лицо, которое путем издания, утверждения, подписания документов в рамках своих полномочий организовывает, направляет, контролирует чужую деятельность, влияет на поведение других лиц, даже не подчиненных ему по службе. У депутата таких полномочий нет, поэтому его нельзя отнести к должностным лицам. Не относят депутатов представительных органов местного самоуправления к должностным лицам и авторы современных научных исследований по данной теме.

1.2. Следует особо оговорить, что ряд депутатов обладает иным статусом. Речь идет о председателе представительного органа, главе муниципального образова­ния, избранного депутатами из своего состава. У них иной объем полномочий. На­пример, председатель представительного органа муниципального образования может принимать на работу и увольнять сотрудников аппарата представительного органа. В этом случае можно говорить о наличии у председателя организационно-

распорядительных полномочий. Однако анализ представленных в распоряжение специалистов документов показывает, что в рассматриваемом деле речь идет об обычном депутате, работающем на неосвобожденной основе.

1.3. В примечании к статье 285 Уголовного кодекса указывается, что должно­стными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления, муниципальных учреждениях. Разъяснения этих положений содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.

Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» в качестве субъектов преступления называются лица, осуществляющие законодательную власть, называются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Депутаты представительных органов муниципальных образований не указываются в качестве субъектов данных должностных преступлений. Как известно, согласно части 2 статьи 3 Уголовного кодекса РФ применение аналогии уголовного закона не допускается. Если бы Пленум относил к категории должностных лиц депутатов представительных органов местного самоуправления, они были бы включены в приведенный перечень сразу после депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К сожалению, сложилась правоприменительная практика, что депутат пред­ставительного органа муниципального образования является должностным лицом, т.е. субъектом должностных преступлений. Как правило, позиция судов, которые выносят соответствующие обвинительные приговоры, сводится к следующему: «полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, и в этих муниципальных образованиях депутаты представительного органа местного самоуправления, обладающего правом принимать от имени местного населения обязательные решения, действующие на территории муниципального образования, по предметам, отнесенным уставом этого образования к его ведению, осуществляют законодательно-нормотворческую власть».

Совокупный анализ статей 10 - 12 Конституции РФ показывает, что органы местного самоуправления не могут осуще­ствлять законодательную власть, поскольку не входят в систему органов государствен­ной власти.

1.4. Анализ правоприменительной практики показывает, что зачастую проис­ходит отождествление депутатов как представителей власти и представителей народа. Например, из текста приговора Кандалакшского городского суда Мурманской области от 24 мая 2007 года № 1-108 следует, что депутат является представителем граждан, представителем законодательной власти. Причем по смыслу используемых в приговоре формулировок речь должна идти о том, что депутат является представителем интересов избравшего его населения, изби­рателей, но никак не представителем власти, т.е. лицом, наделенным властными полномочиями, лицом обладающим правом «выступать от имени власти». Правом выступать от имени представительного органа обладает председатель представительного органа, но никак не рядовой депутат.

Современные исследователи определяют статус депутата представительного органа любого уровня исключительно как полномочного представителя населения, а не представителя власти.

Таким образом, понятие должностного лица, данное в примечании 1 к ст. 285 УК РФ не может относиться к депутатам муниципального уровня; депутат не вправе решить ни один вопрос единолично, а только в составе коллегиального органа. Приведенные аргументы в совокупности позволяют утверждать, что депутата представительного органа местного самоуправления невозможно отнести к должностным лицам в значении, придаваемом этому понятию Уголовным кодексом РФ.

2. Дает ли действующее законодательство основание считать, что участие депутата представительного органа муниципального образования в коллективном принятии решений на заседаниях представительного органа муниципального образования, в состав которого он входит, заседаниях комитетов, комиссий данного представительного органа есть осуществление им распорядительных полномочий в том их понимании, которое заложено в примечании к статье 318 Уголовного кодекса Российской Федерации?

Анализ полномочий представительного органа муниципального образования показывает, что орган в целом обладает довольно обширными полномочиями, в том числе распорядительными полномочиями (например, согласно части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе определять порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности). Однако действующее законодательство не предусматривает уголовную ответственность коллегиального органа.

2.1. Согласно частей 6-9 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представи­тельный орган муниципального образования является коллегиальным органом, численный состав которого зависит от вида муниципального образования и численности населения и может колебаться в диапазоне 7-35 человек. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Решения принимаются, как правило, простым боль­шинством. Причем голоса всех депутатов равны.

Свои властные полномочия депутат реализует исключительно через работу в представительном органе путем совместного участия с другими депутатами в принятии решений, выработке рекомендаций, вынесении депутатского запроса и т. д. В этом и заключается специфика депутатской деятельности: в рамках представительного органа его голос может значить очень многое, однако никакой самостоятельной властью он не обладает.

Правоприменители зачастую ошибочно отождествляют наличие у депутата право голоса, право на участие в коллективном принятии решения и самого решения представительного органа. Следуя такой логике можно сказать, что избиратель, обладавший правом голоса и голосовавший в 1993 году за Конститу­цию РФ, являлся должностным лицом. А ведь это в корне неверная позиция.

2.2. Анализ муниципальных правовых актов показывает, что депутат обладает примерно следующим объемом полномочий на заседаниях представительного органа: избирать и быть избранным в комиссии и на соответствующие должности в Совете депутатов муниципального образования; высказывать мнение по персональному составу создаваемых Советом депутатов органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Советом депутатов; вносить вопросы для рассмотрения Советом депутатов; вносить проекты нормативных правовых актов для рассмотрения на заседаниях Совета депутатов; вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, поправки к проектам решений Совета депутатов; решающего голоса при принятии решения Советом депутатов; вносить предложения о заслушивании на заседании Совета депутатов внеочередного отчета или информации любого органа муниципально­го образования; участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать вопросы докладчикам и председательствующему на заседании, требовать ответа и давать ему оценку, выступать с обоснованием своих предложений по мотивам голосования, давать справки; оглашать на заседаниях Совета депутатов обращения граждан, имеющие общественное значение; на включение в протокол заседания Совета депутатов переданного председательствующему текста выступления, не оглашенного в связи с прекращением прений.

Кроме того, депутат принимает участие в работе комиссии, членом которой он является, вносит предложения, участвует в обсуждении рассматриваемых вопросов и принятии решений. В случае несогласия с решением комиссии по проекту правового акта, принимаемого Советом депутатов, депутат имеет право внести свое предложение в письменной форме в качестве самостоятельной поправки к проекту соответствующего правового акта. Поправки, внесенные депутатом в установленном порядке, подлежат обязательному рассмотрению Советом депутатов, и по ним проводится голосование.

Вместе с тем, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 №6 (ред. от 06.02.2007) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммер­ческом подкупе» раскрывается, что судам следует понимать под организационно- распорядительными или административно-хозяйственными функциями. Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно- хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. Очевидно, что полномочия депутата представительного органа муниципального образования по участию депутата представительного органа муниципального образования в коллективном принятии решений на заседаниях представительного органа муниципального образования, в состав которого он входит, заседаниях комитетов, комиссий данного представительного органа носят иной характер и не совпадают с толкованием, данным Пленумом Верховного Суда РФ.

3. Отвечает ли понятие должностного лица (примечания к статьям 285, 318 Уголовного кодекса Российской Федерации) в системе действующего правового регулирования общеправовому критерию правовой определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, сформулированному Конституционным Судом Российской Федерации в целом ряде его решений (постановления от 25 апреля 1995 года, от 15 июля 1999 года, от 18 января 2001 года, др.)?

Многие ученые обращают внимание на то, что при формулировании примечания к статье 318 УК РФ законодатель допускает логическую ошибку в определении понятия «представитель власти» по отношению к дефиниции «должностное лицо», которая выражается в том, что допускается повторение того же самого другими словами: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти.

Такая противоречивость в полной мере отражается и в текстах приговоров, когда депутаты именуются то представителями власти, то должностными лицами. Например, в определении Верховного Суда РФ от 29.03.2007 N 1-о07-9 депутаты называются представителями власти, то есть должностными лицами; в определении Верховного Суда РФ от 29.05.2008 N 35- 008-15сп депутаты именуются должностными лицами коллегиального органа местного самоуправления, осуществляющие функции представителя власти. В приговоре Кандалакшского городского суда Мурманской области от 24 мая 2007 года № 1- 108 депутат называется представителем граждан, представителем законодательной власти, осуществлявшим функции законодательной власти, т.е. должностным лицом. Иными словами даже у судов нет четкого понимания того, в чем заключается разница между этими терминами применительно к депутатам представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, правоприменительная практика дает примеры распростране­ния термина «должностное лицо» на депутата представительного органа муници­пального образования, который, исходя из буквы закона, таковым не является. Депутат представительного органа муниципального образования, в том числе работающий на непостоянной основе, по своему статусу и юридической природе депутатского мандата является не представителем власти, а представителем населения муниципального образования. Иными словами, лица привлекаются к уголовной ответственности за преступления, которые не предусмотрены уголовным законодательством, что не соответствует части 2 статьи 54 Конституции РФ.

Деятельность по влиянию (воздействию) на депутатов представительных орга­нов муниципальных образований можно называть лоббированием, коррупцией, но не взяткой, т.е. уголовным преступлением. Безусловно, с коррупцией можно и нужно бороться и на муниципальном уровне в первую очередь. Для этого необходимо внесение соответствующих изменений в действующее законодательство.

Можно сделать общий вывод о том, что определения терминов «должностное лицо» и «представитель власти», содержащиеся в примечаниях к статьям 285 и 318 УК РФ не отвечают критерию правовой определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы. С учетом сложившейся правоприменительной практики, не соответствуют части 2 статьи 54 Конституции РФ.

Забегая вперед, можно предсказать, какое решение вынесет Конституционный Суд РФ. Еще в 1996 году Конституционный Суд РФ сформулировал довольно важную для рассмотрения данного дела позицию. По мнению Суда, отнесение тех или иных лиц к числу должностных лиц и к другим категориям специальных субъектов преступлений, а также установление конкретных признаков этих субъектов связано с особенностями формулировки в законе соответствующих составов преступлений и является исключительной прерогативой законодателя. Решение вопроса о понятии должностного лица как субъекта преступления не может быть выведено из буквы и смысла закрепленных в Конституции Российской Федерации положений, не затраги­вает конституционные права и свободы граждан и по своему характеру и значению не относится к числу конституционных. Оценка оснований, по которым законодатель счел необходимым установить опреде­ленные признаки, раскрывающие понятие должностного лица, находится за рамками полномочий Конституционного Суда Российской Федерации. Не относится к его полномочиям и установление наличия или отсутствия в характеристике статуса конкретного гражданина, подвергнутого наказанию за совершение должностного преступления, признаков должностного лица. Принятие решения по этому вопросу основывается не только на положениях примечания к статье 170 УК РСФСР, но и на исследовании и оценке фактических обстоятельств уголовного дела и относится к компетенции судов общей юрисдикции.

Поэтому с достаточно высокой степенью вероятности можно предсказать, что Конституционный Суд вынесет отказное определение. Согласно статье 43 Феде­рального конституционного закона от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ принимает решение об отказе в принятии обращения к рассмотрению в случае, если по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

Если бы заявитель иначе сформулировал вопрос, обращенный Суду, то и Суду было бы проще выносить иное решение (заявитель мог, например, ставить вопрос об объективном вменении). Тем более, что в кассационной жалобе адвокат В. фактически говорит именно об объективном вменении, очень верно констатируя, что 15 тысяч рублей В. передал депутату «за поддержку политики, проводимой администрацией муниципального образования, направленной на сохранение целостности района, т.е. за лоббирование. А эти действия ... не являются взяткой, не запрещены нормами права и ответственность за них не предусмотрена. В действиях В. также отсутствует и субъективная сторона преступления, так как он действовал не в своих личных интересах, а в интересах политики, проводимой администрацией муниципального образования».

Шугрина, Е.С. Является ли депутат должностным лицом: уголовно-правовые и муниципально-правовые особенности правового статуса / Е.С.Шугрина // Местное право. – 2010. - № 4. - С. 3 - 11.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 44 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров