Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ НЕВИНСКИЙ В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования
НЕВИНСКИЙ В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования

Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования

В.В. НЕВИНСКИЙ, доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе и международным связям Алтайского государственного университета,

О.Л. КАЗАНЦЕВА, соискатель кафедры конституционного и международного права Алтайского государственного университета

На основе изучения и анализа теоретической базы, а также практики реализации законодательства о местном самоуправлении в статье рассматриваются существующие проблемы местного самоуправления в России и даются предложения по совершенствованию правового регулирования компетенции муниципальных образований.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) начат новый виток реформ местного самоуправления, целью которых предполагалось улучшение качества оказания услуг населению органами публичной власти посредством обеспечения четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри субъектов Российской Федерации, прекращение практики «нефинансируемых мандатов». Достижению этой цели должно было служить централизованное формирование такой модели местного самоуправления, которая бы обеспечила максимальное приближение местной власти к населению и наделение необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 предусмотрел двухуровневую модель местного самоуправления, включая наиболее приближенный к населению уровень поселений; разграничил вопросы ведения и бюджетные поступления между разными уровнями власти; установил правила передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; создал механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Достаточно подробно регулируется организация органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Расширился перечень форм непосредственного осуществления населением мест­ного самоуправления. Установлены порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в дела местного самоуправления. Таким об­разом, доля федерального регулирования ощутимо возросла, а степень регионального вмешательства, напротив, значительно снизилась. Идеология нового закона обнаруживает очевидный крен федеральной законодательной власти в сторону централизации и унификации правового регулирования осуществления публичной власти на местах.

Впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В частности, предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, образующих единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО). В настоящее время созданы оп­ределенные условия для развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уро­вень, определены принципы функционирования системы местного самоуправления.

Тем не менее, практика реализации базового для местного самоуправления закона выявила ряд проблем, разрешение которых требует дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, муниципального правотворчества.

1. Основной проблемой остается нечеткое формулирование вопросов местного значения. Например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют и территории входящих в их состав поселений, реализация данного вопроса приводит на практике к дублированию полномочий, смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района. Как следствие — не конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние.

Предметы ведения местного самоуправления зачастую сформулированы так, что они оказываются, по сути, совместными и для государственных органов (фе­деральных и региональных), и для органов местного самоуправления. В такой ситуации сохраняется не­обоснованная возможность для возложения на органы местного самоуправления функций, не свойственных им, или, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значе­ния. Например, такой вопрос местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного произ­водства, полностью дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федераль­ным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Исходя из этого, требуется исключить некоторые вопросы из перечней вопросов местного значения, а при необходи­мости передать их органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий.

Несмотря на значительный перечень вопросов местного значения, изложенный в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, он не в полной мере со­ответствует положениям Конституции РФ и некоторым другим федеральным законодательным актам. Так, ч. 2 ст. 15 Конституции РФ предусматривает обязан­ность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы. Однако в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ данное положение даже не упоминается.

То же самое мы наблюдаем в содержании федеральных (конституционных) законов от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 26 февраля 1997 г. № 31-Ф3 «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» и др. Анализ данных законов, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления, показывает, что зачастую не осуществлена конкретизация полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсутствует четкое разграничение вопросов местного значения и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для обеспечения определенной автономии муниципальных образований и эффективной деятельности их органов необходимо определить конкретные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, устранить из федерального законодательства дублирующие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. На сегодня актуальной остается проблема соотношения федерального и регионального законодательств в сфере регулирования организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является определение общих при­нципов организации местного самоуправления. Федеральный законодатель не наделен исключительным правом регулировать все вопросы организации местно­го самоуправления. Полагаем, что в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ необходимо внести изменения, в соответствии с которыми возможно было бы осуществлять законодательное регулирование организации местного самоуправления на региональном уровне по тем вопросам, которые не охвачены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, а не «в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом», как это в настоящий момент закреплено в ст. 6 данного закона.

3.Развитие отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наличии несомненных достижений сталкивается с рядом про­блем. Причиной такого положения является отсутствие четких представлений о модели этих отношений, преодоления внутренней противоречивости правовых ак­тов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти.

Поскольку Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им госу­дарственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15), то можно говорить о местном самоуправлении как о низовом уровне государственной власти. Это противоречит самой сущности местного самоуправления и положениям ст. 12 Конституции РФ.

Отсутствие четкого распределения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления препятствует решению как собственно вопросов местного значения, так и реализации переданных государственных полномочий. В силу этого чрезвычайно актуальной представляется проблема достижения баланса интересов государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия.

В перечень вопросов местного значения постоянно на протяжении ряда лет вносятся изменения и дополнения и пока нет оснований говорить, что данный процесс будет в скором времени завершен. Это создает заметные трудности в деятельности органов местного самоуправления, так как требует перестройки структур управления, а также изыскания необходимых ресур­сов. Активные процессы передачи полномочий и отдельных предметов ведения из сферы государственной власти в сферу местного самоуправления подтверждают поспешность создания жестких границ между государственно-властной системой управления и местным самоуправлением, которое по замыслу Конституции РФ являлось самостоятельной системой общественного управления. Недостаточно был учтен международный опыт организации местного самоуправления и его не­посредственного контакта с государством. В этой связи предлагается при законодательном регулировании передачи предметов ведения и полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации органам местного самоуправления обратить внимание на процедуры передачи полномочий и соответствующих ре­сурсов.

4.Механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также передачи соответствующих ресурсов недо­статочно отработаны, что порождает несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий; отсутствие модельных методик для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий. Гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных местным сообществам государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения и, в первую очередь, по причине отсутствия единых критериев определения размера предоставляемой местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которыми должны стать минимальные социальные стандарты .

5.Государство, устанавливая обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, не наделяет их необходимыми пол­номочиями. Например, это касается вопросов охраны окружающей среды, по которым у органов местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий. Или, устанавливая земельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным органам.

6.Заслуживает внимания взаимодействие двух уровней территориальной организации местного самоуправления — поселений и муниципальных районов. Для муниципальных образований предусмотрена в качестве способа оказания муниципальных услуг передача полномочий иному муниципальному образованию. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 устанавливает, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления района вправе за­ключать соглашения о передаче части своих полномочий (ч. 4 ст. 15). Для передачи части полномочий органы местного самоуправления муниципального района и поселения должны заключить соглашение, в котором указываются основания и порядок прекращения его действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также финансовые санкции за неисполнение соглашения. При передаче полномочий по соглашению между муниципальными районами и по­селениями серьезной проблемой является отсутствие законодательно установленной ответственности за ненадлежащее исполнение данных соглашений. Единс­твенным решением вышеуказанных проблем видится включение всех вопросов, связанных с передачей полномочий, в текст самих соглашений, в том числе уста­новление санкции за неисполнение либо ненадлежащее исполнение положений соглашения.

Несмотря на то, что передать по соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения, на практике получила распространение передача вновь образованными поселениями муниципальным районам на основании заключаемых соглашений вопросов местного значения либо большинства полномочий. Это сводит на нет саму идею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

Кроме этого, существует пробел в регулировании взаимодействия поселений с органами государственной власти, поскольку на сегодня Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает взаимодействие органов государственной власти с муниципальными образованиями только уровня му­ниципальных районов и городских округов, хотя все муниципальные образования между собой равны. Однако двухуровневая система не предполагает неравенство. Она обусловлена территориальными вопросами, а не вопросами правового статуса муниципальных обра­зований.

7. Остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправ­ления. Речь идет о создании условий для обеспече­ния самодостаточности муниципальных образований. Расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления не сопровождается одновре­менным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога — земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. При этом, по некоторым экспертным оценкам, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.). Это лишает муниципальные образования стабильного источника доходов от земельного налога. Выпадающие доходы не компенсируются.

Между тем, исходя из публично-правовой природы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обусловленной публичным характером материально-финансовых основ государственных и муниципальных территориальных образований, формирование бюджета муниципального образования должно производиться в первую очередь путем использования механизмов публичного (в том числе налогового) законодательства.

Сложившаяся схема распределения налогов не стимулирует муниципальные образования к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Поэтому зачастую вместо поиска дополнительных ресурсов муниципалитеты ожидают финансовой помощи «сверху». В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

По данным Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2010 г. общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составляет 2 388,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2008 года на 1,0%, или 23,7 млрд. рублей. Собс­твенные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, также уменьшились в 2009 году по сравнению с предыдущим годом (на 74,8 млрд. рублей или 4,0%) и составили 1 805,3 млрд. рублей. Произошло увеличение долговых обязательств муниципальных образований по сравнению с 2008 годом с 105,2 млрд. рублей до 133,4 млрд. рублей, или на 28,2 млрд. рублей. Объем долговых обязательств муниципальных образований составил 7,4% собственных доходов местных бюджетов в 2009 году.

В целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 52,4 млрд. рублей при запланированном дефиците 156,6 млрд. рублей (аналогичные показатели 2008 года составляли 10,5 млрд. рублей и 142,7 млрд. рублей). По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2009 году, 54% исполнены с профицитом, 43% — с дефицитом и 3% сбалансированы по доходам и расходам.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.

8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особен­ностью названного закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества может входить: 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в чч. 2—4 ст. 50 данного закона; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспече­ния деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных пред­приятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципальных об­разований, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч. 5 ст. 50 Федерального законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ). Под перепрофилированием, в соответствии с законом, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

Расширение и уточнение вопросов местного значения приводит к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. При этом полагаем целесообразным отказаться от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ закреплены за ними с формулировкой «создание условий...» для осуществления полномочий. В одном случае, при перечислении в ст. 50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п. 12. ч. 1 ст. 14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п. 14. ч. 1 ст. 14), законодатель позволяет иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ст. 50). В других случаях, например в части полномочия по «созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 10 ч. 1 ст. 14), имущество, необходимое для реализации данно­го полномочия, в ст. 50 не закрепляется.

9.Еще одной проблемой является сужение возможности оказания муниципальных услуг. С одной стороны, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ разрешает органам местного самоуправления брать на себя полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти; а с другой — эти полномочия органы местного самоуправления могут брать на себя только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. На практике возникает замкнутый круг: иметь материальные ресурсы без полномочия нельзя, исполнять полномочия без ресурсов — тоже.

10.Сегодня существует необходимость в создании системы кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управ­ления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Следует повышать престиж муниципальной службы, продолжать практику подго­товки муниципальных кадров как общегосударственной задачи. При этом важно обращать внимание на качество преподавания и учебных пособий, используемых в процессе обучения, внедрять активные формы преподавания с использованием презентационных материалов, нацеленные на решение практических задач му­ниципальных образований. Кроме того, государству необходимо решать и другие вопросы, связанные с законодательным регулированием статуса тех людей, ко­торые осуществляют местную власть.

11.Необходимо информировать граждан о проводимой в стране реформе местного самоуправления и обеспечивать доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» подробно регламентированы вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Несмотря на существующие проблемы местного самоуправления, оно имеет хороший импульс для дальнейшего развития в России.

1. Чем демократичнее способ формирования власти, тем легче ей подключить к решению местных задач разнообразные социальные и профессиональные группы населения. Органы местного самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это де­лают органы государственной власти, формируемые региональными администрациями сверху. Должностные лица, избранные самим местным сообществом, в большей мере обладают знанием местной специфи­ки. В условиях экономического кризиса чрезвычайно важной является способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной де­ятельности (привлечение населения к благоустройству территории, ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т.д.).

2.Самоуправление в его чистом виде почти тождественно самоорганизации жителей местных сообществ, так как реализуется через непосредственные формы его волеизъявления (референдумы, сходы, конференции, публичные слушания и т.д.). В опосредованном виде самоуправление реализуется через выборные органы сообществ. Близость к населению выражается на местных выборах в виде непосредственного контакта кандидата с избирателем лицом к лицу. Местное самоуправление в большей степени, нежели государственная власть, вос­приимчиво к интересам и инициативам общественных организаций и самодеятельных групп, более мобильно в вопросе передачи своих отдельных полномочий таким самоорганизующимся группам. Местное самоуправление отличается от государственного управления более адресным характером, который определяет качество коммунальных и социальных услуг населению.

3.Население как один из центральных субъектов местного самоуправления, избирая главу муниципального образования, депутатов представительного органа местного самоуправления, вправе привлечь их к ответственности в случае ненадлежащего исполнения ими своих полномочий. Руководитель, избранный населением, в отличие от назначенного, знает о специфике муниципального образования и будет стоять на защите интересов людей, его избравших, а не стремиться угодить вышестоящему органу власти.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и в этом качестве — составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономики.

В Послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. Президент России Д.А. Медведев отметил, что «перемены к лучшему происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон. И в то же время могут брать на себя ответственность за положение дел в своём посёлке или городе, понимают, что только активная позиция приводит в движение тяжёлую машину государственной бюрократии».

Имеющиеся проблемы местного самоуправления не умаляют положительной роли местного самоуправления, которая перевешивает возможные трудности на пути становления нового для Российской Федерации института.

 

НЕВИНСКИЙ, В.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования / В.В. НЕВИНСКИЙ, О.Л. КАЗАНЦЕВА. // Российская юстиция. – 2010. - № 11. – С. 5 – 9.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров