Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Петроградская А.А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как
Петроградская А.А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как

Петроградская А.А.

 Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества 

 В статье анализируются вопросы деятельности советов муниципальных образований, создаваемых в субъектах Российской Федерации. Автор в связи с этим отмечает определенное несоответствие федерального законодательства о местном самоуправнаии и  о некоммерческих организациях и предлагает пути его устранения. Кроме того, им вносится предложение о наделении субъектов Российской Федерации правом принимать законы, регулирующие деятельность таких советов.

 

Согласно ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Данная норма в силу своего императивного характера закрепляет не право, а обязанность органов местного самоуправления учредить совет муниципальных образований. Аналогичная норма закрепляется и в ст. 66 Закона, согласно которой в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В соответствии с Законом 1995г. предусматривалась только возможность создания союзов и ассоциаций муниципальных образований в целях координации деятельности муниципальных образований и более эффективного осуществления их прав и интересов.

На данное обстоятельство неоднократно обращалось внимание в специальной литературе. Так, Л.Л. Подсумкова отмечает, что данными положениями закона нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований. Л.Б. Соболева называет подобную систему организации межмуниципального сотрудничества «вынуж­денной мотивацией формирования межмуниципальной кооперации» и отмечает, что она характерна не только для России". Действительно, в некоторых зару­бежных странах законодатель также императивно предписывает создание органов межмуниципального сотрудничества. Например, в Германии создание союзных корпораций (объединения, членами которых являются муниципальные образования и иные лица) может происходить как на добровольной основе путем объединения совместных интересов, так и в обязательном порядке в силу законодательных предписаний.

Л.Г.Рагозина, рассматривая ситуацию, сложившуюся после вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., от­мечает, что императивное в силу закона создание советов муниципальных образований привело к тому, что обязательные формы ассоциаций (советы), созданные под патронажем губернаторов, заместили часть независимых межмуниципальных ассоциаций, существовавших в этих регионах. При этом автор отмечает, что модель формирования региональных советов прошла под жестким патронажем исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому зачастую региональные советы оказываются не столько независимыми проводниками мнения муниципальных образований наверх, сколько ретрансляторами мнений и позиции региональной  государственной власти на муниципальный уровень. И в данном случае муниципалитеты очень часто просто получают задание от региональных советов, просто встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. Здесь есть некий момент замещения и потери независимости.

Кроме того, мы хотели бы отметить и еще один —формально-юридический вопрос, который возникает в связи с подобным механизмом формирования ассоциативных органон межмуниципального сотрудничества. Согласно положениям ст. 66 Закона об общих приципах организации местного самоуправления организация и деятельность советов муниципальных обра­зований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от I2 января 1996 г. N° 7-ФЗ «О некоммерче­ских организациях», применяемыми к ассоциациям. В этой связи можно отметить определенные сложности, связанные с применением общих норм гражданского законодательства к рассматриваемым объединениям муниципальных образований.

Согласно ст. 11 Закона о некоммерческих организациях общественные и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций. Более того, ст. 12 данного закона закрепляет право каждого члена ассоциации или союза выйти из ее состава по истечении финансо­вого года. В этой связи возникает вопрос: вправе ли муниципальное образование выйти из совета муниципальных образований? Кроме того, согласно ст. 12 Закона о некоммерческих организациях член ассоциации (союза) может быть исключен из нее по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые установлены учредительными документами ассоциации (союза). Возможно ли применение данной нормы к такому виду ассоциаций, как совет муниципальных образований?

Как отмечается в литературе, в силу императивности нормы о создании советов и их публично-правового характера к ним не могут быть применены общие правила о реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций. Следствием указанного вывода является невозможность добровольного выхода или принуди­тельного исключения муниципального образования из состава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, а также самороспуска либо ликвидации в судебном порядке совета муниципальных образований. В рамках действующего законодательства единственным основанием ликвидации совета муниципальных образований может быть упразднение соответствующего субъекта РФ.

Е.С. Волкова и М.Ю. Зенков полагают, что в данном случае реорганизация возможна в случае, например, объединения субъектов РФ, а самоликвидация вообще кажется затруднительной (по крайней мере, должны существовать гарантии создания нового совета муниципальных образований субъекта).

Другой вопрос, который при этом возникает, связан с членством в данной организации. Как отмечает Д.Н. Лызлов, предметом дискуссии является, во-первых, обязательность для муниципальных образований вхождения в состав Совета МО, и во-вторых, минимальное количество муниципальных образований в составе Совета МО. Некоторые авторы полагают, что рассматриваемые нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляют обязанность вхождения всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации в состав соответствующего Совета муниципальных образований. В связи с этим А. Замотаев высказывает мнение, что учредительный съезд Совета МО может считаться правомочным при участии в ном не менее двух третей муниципальных образований (по аналогии с определением правомочности представительного органа муниципального образования).

Как нам представляется, в данном случае имеет место смешение обязательности создания Совета муниципальных образований и обязанности муниципального образования войти в его состав. Закрепляя норму об обязательности формирования советов муниципальных образований, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает и не может устанавливать обязательное членство муниципальных образований в составе данной ассоциации. В этой связи следует согласиться с мнением Д.Н. Лызлова о том, что участие муниципальных образований в деятельно­сти Советов МО основывается на принципе добровольности и но является для них обязательным. Соответствно деятельность Совета МО будет правомочна, если в сё состав войдут два и более муниципальных образования соответствующего субъекта Российской Федерации.

На основе изложенных выше рассуждений нам представляется вполне возможным как добровольный выход муниципального образования из состава советов муниципальных образований, так и исключение их в сооветствии с действующим законодательством.

Основания исключения муниципального образования из совета согласно уже упоминавшейся ст. 12 Закона о некоммерческих организациях основания и по­рядок исключения членов ассоциации определяются учредительными документами. В этой связи можно отметить, что регулирование указанных вопросов в различных советах муниципальных образований неоднородно. Так, например, устав ассоциации «Совета муниципальных образований Новосибирской области» весьма обтека­емо формулирует основания исключения муниципального образования из Совета. Член Совета, систематически не выполняющий или ненадлежащим образом выполняющий свои обязанности, а также препятствующий своими действиями или бездействием нормальной работе Совета, может быть исключен из него решением общего собрания членов Совета по мотивированному представлению Президиума Совета (п. 3.4).

В связи с изложенным выше, нам представляется неправильным существующее на сегодня «договорное» регулирование основных вопросов деятельности советов муниципальных образовавий. Как справедливо отмечают Г.С. Волкова и М.Ю Зенков, нельзя ставить знак равенства между ассоциациями муниципальных образований и ассоциациями юридических лиц как некоммерческими организациями, чей правовой статус определяется ГК РФ и Законом «О некоммерческих организациях». Ассоциация муниципальных образований является не только субъектом гражданских правоотношений,  и обьединением публично-правовых образований, в связи с этим ее статус должен закрепляться отдельным федеральным законом.

Принциниально соглашаясь с тем, что публичный характер отношений, связанных с формированием и деятельностью советов муниципальных образований, диктует необходимость централизованного регулирования указанных отношений, мы полагаем, что решение данных вопросов более целесообразно было бы передать на уровень субъектов Российской Федерации, что позволило бы учесть региональные особенности. В этой связи возникает вопрос: возможно ли принятие субъектом Российской Федерации закона (или иного регионального нормативно-правового акта), регламентирующего вопросы создания и деятельности совета муниципальных образований?

С одной стороны, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н»). Иными словами, субъекты Российской Федерации в данной сфере могут принимать свои законы, если они не противоречат федеральному законодательству. С другой — ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» достаточно жест­ко ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации в данной сфере. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено пра­вовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, но в случаях и порядке, установлен­ных данным Федеральным законом. А поскольку в упо­мянутом законе нет прямого управления субъектов Российской Федерации на принятие закона или иного нормативно-правового акта, регулирующего деятельность советов муниципальных образований, то данная возможность исключена.

В этой связи нам представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предусмотреть принятие закона субъекта Российской Федерации о совете му­ниципальных образований. Данный закон мог бы регу­лировать вопросы создания совета муниципальных образований, выхода и исключения муниципального образования из членов совета, структуру и полномочия данного органа.

 

Петроградская, А.А. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества   / А.А. Петроградская // Конституционное и муниципальное право. – 2010. - № 10. – С. 32 – 34.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 86 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров