Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Муниципальная собственность Медведев В. Актуальные вопросы управления государственным имуществом в России
Медведев В. Актуальные вопросы управления государственным имуществом в России

Медведев В., Пермяков В.

Актуальные вопросы управления государственным имуществом в России

 

Как известно, управление — это процесс организованного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур в целях обеспечения эффективного функционирования всех подсистем общества и упорядочения социальных процессов через постановку целей и реализацию механизмов их организационного достижения.

 

 

В Большом энциклопедическом словаре представлено следующее определение управления: «Элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающий сохранение их определенной структуры, поддерживающий режим деятельности, реализацию их программ и целей». Социальное управление — воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики совершенствования и развития.

Государственное управление имеет государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой (финансы, налоги, статистика), социально-политической (оборона, международные, внутренние дела и др.), социально-культурной (наука, образование, здравоохранение), хозяйственной (промышленность, транспорт, связь, торговля) и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления.

Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь (исполнение) содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения.

Употребление понятия управления применительно к государственному имуществу началось в российском законодательстве в начале девяностых годов. В этот период, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов

Российской Федерации началось интенсивное формирование правового института управления государственным имуществом. С этого же времени в литературе стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления (см.: Андреев В.К. Право государственной собственности. М„ 2004. С. 152).

Необходимость правовой регламентации управленческих отношений в рассматриваемой сфере предопределила необходимость выделения и разработки специального института административного права — административно-правового регулирования управления государственным имуществом.

Однако в силу преимущественно постановочного характера этих вопросов в науке административного права и практике административного законодательства до сих пор отсутствует единое мнение относительного понимания управления государственным имуществом, его специфических свойств, принципов, целей. На комплексном уровне не разработана научно обоснованная система методов административно-правового регулирования управления государственным имуществом.

Исходя из такого понимания государственного управления, в литературе сформулирована и определена сущность государственного управления собственностью. Государственное управление имуществом представляет собой одну из форм управленческой деятельности государства, то есть такую организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отношений между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) — с другой, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом (см. подробнее: Файнгерш С.И. Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 31).

Управление государственным имуществом распределяется между Российской Федерацией и ее субъектами и распространяется на все отрасли и сферы, в которых имеется данное имущество. Иначе говоря, это вид межотраслевого управления. Частично такая деятельность относится и к ведению органов местного самоуправления (см.: Административное право России : курс лекций // К. С. Бельский и др. ; под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 552-557).

Под функциями по управлению государственным имуществом на федеральном уровне понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям. федеральным казенным пред­приятиям и государственным учреждениям. подведомственным отраслевым управлениям федерального агентства, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. На региональном уровне официальное определение управления государственной собственностью дано в ряде действующих региональных законов.

Неоднозначное толкование управления государственным имуществом дается и в научной литературе.

Так, применительно к управлению государственной собственностью субъектов РФ А.С. Матненко под этим процессом предлагает понимать деятельность субъектов управления по государственно-властному управляющему (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности субъекта РФ (см.: Матненко А.С. Управление государственной собственностью субъекта РФ: организационно-правовые проблемы : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1999. С. 10).

А.В. Венедиктов понимал под управлением, возложенным на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых государственным органом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления (см.: Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5-6. С. 25).

С учетом приведенных мнений наиболее полным определением представляется определение, данное Е.В. Кулешовым (см.: Кулешов Е.В. Принципы, формы и методы управления государственной собственностью субъектов Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 4. С. 468). Данный ученый под управлением государственной собственностью понимает систему экономических, административных, правовых действий органов исполнительной власти, непосредственно управляющих объектами собственности, по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических публичных интересов общества и государства.

Следует также согласиться с Э.В. Талапиной, которая под управлением го­сударственной собственностью понимает административную, властную де­ятельность, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь «кокона» государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений (см.: Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. №3. С. 15).

Исходя из этого, рассматриваемая нами проблема удивительным образом сочетает принципиальные положения двух крупнейших отраслей права — частного и публичного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из столпов гражданского права, и вопрос об управлении, представляющий основу публичного правопорядка, предстоит согласовать в рамках теории управления государственной собственностью.

Необходимо прежде всего определиться с исходной терминологией.

Попытаемся взглянуть на проблему в историческом ракурсе и еще раз обратимся к одному из основателей теории государственного управления экономикой — академику В.А. Венедиктову. Как уже упоминалось ранее, В.А. Венедиктов понимал под управлением, возложенным на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых государственным органом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управлении. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера (см.: Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1960. № 5-6. С. 25).

Государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:

— внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета;

—между центральными и региональными органами исполнительной власти и местного самоуправления;

—между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, по отношению к госу­дарственной собственности акцентируется не собственнический, цивили- стический аспект, а управленческий.

В этом смысле научное значение приобретает необходимость разграничения с одной стороны — гражданско-правовых отношений, связанных с приобретением, отчуждением объектов собственности, а с другой стороны — административно-правовых отношений, основанных на управленческих аспектах.

Необходимо при этом отметить, что сложность в понимании администра­тивно-правового регулирования управления государственной собственностью обусловлена, в частности, отсутствием законодательного закрепления этого понятия.

В Гражданском кодексе Российской Федерации понятие управления по отношению к собственному (в смысле — своему) имуществу не используется вообще. Оно появляется лишь тогда, когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существуют две его разновидности — управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица.

При управлении имуществом государственный собственник в лице органов исполнительной власти отстранен от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу. То есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно с управляющего субъекта можно спросить за «эффективность» управления.

Административно-правовая схема взаимоотношений собственника и лица, осуществляющего управление объектом собственности, заимствована из публичного управления. В управлении имуществом собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления:

1)множественность субъектов и их юридическая иерархия;

2)субъекты имеют «связь» с объектом и друг с другом по поводу объекта;

3)главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта;

4)у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий;

5)отношения субъектов регулируются отдельно и подробно — непосредственно законом или договором между ними;

6)действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления);

7)деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом;

8)за неэффективность управленческой деятельности возможны санкции.

Когда же собственник и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. Для гражданского права не имеет значения, каким образом и что именно делает собственник в отношении своего имущества (если только речь не идет о нарушении прав и интересов других лиц, публичного порядка и прочих нарушениях).

Несколько иначе построено региональное законодательство. Прежде всего ряд субъектов Российской Федерации управление государственной собственностью субъекта РФ закрепили в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом административно-правовой спецификой является то, что законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осу­ществляет непосредственное управление государственной собственностью.

Подобное размытое содержание определения; управления государственной собственностью; отсутствие, комплексного — федерального админист­ративно-правового регулирования этих отношений породили в настоя­щее время ситуацию, при которой невозможно установить критерии эффективности такого управления. Отсутствие четких критериев необходимости создания и функционирования принадлежащей государству собственности приводит к тому, что существующее количество федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости и долей государства в акционерных обществах не в полной мере соответствуют его потребностям и возможностям (см.: Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Журнал российского права. 2001. № 8. С. 18). В результате государство объективно не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный контроль за принадлежащей ему собственностью.

В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст. 8, 34—36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Конституционное признание равенства государственной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (ст. 72). А п. «д» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею (Котелевская И.В., Ти-, хомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и уп­равление // Право и экономика. 1998. № 12). Аналогичные полномочия пре­дусмотрены в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации в отношении их собственности (ч. 3 ст. 31 Устава Самарской области, п. «б» ч. 2 ст. 16 Устава Нижегородской области, п. 7 ч. 3 ст. 61 Конституции Чувашской Республики, п. 7 ст. 75 Конституции Республики Татарстан).

В соответствии с вышесказанными конституционно-правовыми нормами соответствующие государственные органы исполнительной власти осуществляют управление государственной собственностью. В то же время к объектам государственного управления указанных органов федеральные нор­мативно-правовые акты традиционно относят государственное имущество (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», подп. «г» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.), акты субъектов РФ — государственную собственность (например, Закон Нижегородской области от 8 мая 2003 г. № 31-3 «Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области»).

Таким образом, можно сделать вывод, что управление государственным имуществом в обобщенном понимании представляет собой систему экономи­ческих, административных, правовых действий органов исполнительной власти, непосредственно управляющих объектами государственной собственности по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических публичных интересов общества и государства.

 

Медведев, В. Актуальные вопросы управления государственным имуществом в России / В. Медведев, В. Пермяков // Человек и закон. – 2011. - № 2. – С. 29 – 35.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 32 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров