Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Качанова Е.А. Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета
Качанова Е.А. Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета

Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета

Е.А. Качанова, доцент Уральской академии госслужбы, кандидат экономических наук

Проводимая в России реформа бюджетного сектора экономики окажет определенное влияние на объем и структуру расходов публичных финансов и особенно их составляющую на уровне муниципальных образований, где сосредоточено достаточное количество бюджетных организаций.

Бюджетный сектор решает важнейшие задачи по воспроизводству населения локальных территорий — городских и сельских поселений, обеспечивая его различными услугами, призванными быть общедоступными и бесплатными. Такие услуги относятся в основном к социальным, и включают в себя услуги общего образования, первичной и скорой медицинской помощи, физической культуры и спорта, организации досуга и отдыха и др.

В силу сложившейся ментальности российского населения, его значительной дифференциации по уровню доходов, преобладания, особенно в сельских районах, малообеспеченных категорий, значимость таких услуг крайне высока. На местном уровне бюджетный сектор представлен муниципальными бюджетными учреждениями, финансируемыми в основном за счет средств местного бюджета. Тем не менее, все они имеют право предоставлять платные услуги населению, привлекать целевые добровольные пожертвования, формируя тем самым неналоговые доходы бюджета и дополнительный источник их содержания. Таким образом, финансовая обеспеченность местного бюджета определяет количество, качество и общедоступность важнейших бюджетных услуг для населения каждого муниципального образования.

Современная трансформация одновременно финансовой основы института местного самоуправления и бюджетного сектора экономики в условиях рыночного хозяйствования крайне актуализируют обозначенные выше проблемы, в том числе с позиции сокращения доходных источников местного бюджета, возможной приватизации объектов муниципального имущества и невысокого уровня и качества жизни населения в большинстве регионов страны.

Стратегические цели, обозначенные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., предполагают реализацию ряда реформ бюджетного устройства. Основными направлениями этих реформ в отношении бюджетных организаций являются: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств — осуществление административного и финансового переподчинения ряда бюджетополучателей; уточнение правового статуса федеральных публично-правовых образований и реорганизация бюджетных учреждений — расширение возможностей по привлечению организаций различных организационно- правовых форм к предоставлению государственных и му­ниципальных услуг, оплачиваемых из бюджета; переход к новым формам финансового обеспечения предоставления бюджетных услуг; повышение ответственности органов исполнительной власти за достижение поставленных це­лей, их заинтересованности в максимально эффективном использовании бюджетных средств .

Переходный период реформы бюджетной сферы продлен до 01.07.2012 г., чтобы постепенно адаптировать ее к новым требованиям. С этого момента в бюджетном секторе России будут действовать 3 типа некоммерческих организаций, оказывающих государственные и муниципальные услуги населению При этом декларируется, что закон достаточно хорошо защищает имущество бюджетных учреждений: на него нельзя обратить взыскания, нельзя обанкротить. По мере продвижения бюджетной реформы изменятся и задачи государственного финансового контроля: произойдет переход на оценку результатов использования бюджетных средств при реализации государственных программ или выполнении государственных заданий, т.е. будет проводиться аудит эффективности.

Все учреждения будут получать бюджетные средства (субсидию) на основании государственного (муниципального) задания, устанавливающего параметры качества и объема оказания учреждением услуг (выполнения работ). В управлении бюджетным сектором предполагается использовать новый подход: одни бюджетные учреждения сохранить и финансировать, а другие переориентировать на рынок и покупать услуги на нем. Мнение потребителей услуг будет учитываться при идентификации результатов, оценке качества работы организации.

Анализ особенностей типов учреждений создаваемых в бюджетном секторе экономики на муниципальном уровне, показывает, что всем типам передается определенное муниципальное имущество на условиях оперативного управления, финансируются бюджетные ассигнования за счет бюджетов бюджетной системы РФ на основе муниципального задания, но субсидиарная ответственность собственника или учредителя сохраняется только по казенным учреждениям. Создание же автономных учреждений, обладающих наивысшей степенью финансовой самостоятельности (возможностью не применять процедуры государственных закупок и привлекать кредиты; наличием расчетного счета в кредитной организации) соответствует закрытому списку видов экономической деятельности и в качестве основного источника финансирования все-таки предполагает доходы от платных услуг. Поэтому, на взгляд автора, в условиях социально-экономической нестабильности органы местного самоуправления на переходном этапе будут не активно применять этот тип учреждений.

С 01.01.2011 г. следует ожидать, что большинство муниципальных бюджетных учреждений со сметного финансирования будут переведены на субсидии в рамках муниципального задания, но, сохранив название, окажутся приравненными к автономным. При этом на них будет распространяться действие ФЗ № 94. Объем субсидии в рамках муниципального задания для них сократится, так как оно будет распространяться на обеспечение муниципальными услугами отдельных слоев и групп населения. Меньшая же часть учреждений будет переведена в казенные, так как цели их деятельности мало соответствуют полномочиям органов местного самоуправления.

Сложившиеся тенденции локального бюджетирования в муниципальных образованиях на территории субъектов РФ Уральского федерального округа, выявленные автором, в условиях реализации реформы местного самоуправления демонстрируют следующую картину структуры местных бюджетов в отношении бюджетного сектора экономики .В качестве источника доходов местного бюджета от организаций муниципального бюджетного сектора сейчас фиксируются доходы от предпринимательской и иной деятельности (платные услуги бюджетных учреждений), фактически они составляют 8,3% у городских округов, 0,4% — у муниципальных районов и отсутствуют у поселений. Местный бюджет в рамках бюджетного регулирования получает определенные виды межбюджетных трансфертов для содержания учреждений бюджетного сектора, в том числе общего и целевого характера.

Исходя из того что наличие устойчивого экономического потенциала на территории является залогом достаточного финансирования муниципального бюджетного сектора, следует отметить: разброс обеспеченности собственными доходами между городскими округами (расположены на территории промышленных субъектов), с одной стороны, и муниципальными районами и поселениями (расположены на территории агропромышленных и сельских субъ­ектов), с другой; превращение муниципальных районов в приложение к региональной власти в финансовом плане (высокие доли безвозмездных перечислений в доходах; рост безвозмездных поступлений в бюджетах поселений как наименее обеспеченных ресурсной базой и бюджетах городских округов в силу возрастания затрат на содержание социально-экономической инфраструктуры и обеспечение населения муниципальными услугами.

Расходы бюджета района имеют несколько иную ориентацию: первое место занимает система образования, затем следуют сфера ЖКХ, содержание учреждений здравоохранения и спорта, функционирование органов местного самоуправления.

Наиболее затратные статьи расходов для поселения — содержание самих органов местного самоуправления, межбюджетные трансферты бюджету муниципального района на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения, национальная экономика (транспорт, связь), ЖКХ.

В большинстве рассматриваемых территорий отсутствуют какие-либо расчеты расходных обязательств местного самоуправления на содержание бюджетной сферы, а объемы ассигнований, фактически осуществляемые муниципалитетами на бюджетный сектор, в разы меньше требуемого.

Можно констатировать, что в условиях 2010 г. реформа бюджетного сектора экономики на уровне муниципальных образований исследуемых субъектов РФ фактически завершена на территории Тюменской области. Там до 98% всех муниципальных бюджетных учреждений детского дошкольного, дополнительного образования, культуры, физической культуры и спорта переведены в автономные и частично субсидируются за счет местного бюджета на основе муниципального задания. Причем авансируемые бюджетные средства подлежат периодической отчетности о результатах выполнения задания. Частично реформа осуществляется в средних и малых городских округах Свердловской области (в основном по линии учреждений культуры, спорта и досуга); слабо реализуется в Челябинской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономным округам. При этом муниципальные служащие и руководители некоммерческих организаций как недостатки реализации реформы отмечают: снижение финансовой самостоятельности местного самоуправления, так как методическая база осуществления реформы (включая стандарты муниципальных услуг) доводится до них органами государственной власти субъектов РФ; возрастание документооборота и форм финансовой отчетности в связи с переходом на форму муниципального задания; возрастание кредиторской задолженности автономных учреждений в связи с ростом затрат на выполнение задания и невозможностью регулировать тарифы на платные услуги. Многие из них прогнозируют возможное банкротство подобных учреждений, сокращение доступности бюджетных услуг для большинства населения, особенно в сельской местности, возможную приватизацию данного вида муниципального имущества без сохранения профиля деятельности организации.

На основе вышеизложенного автору представляется, что осуществление реформы бюджетного сектора экономики со стороны федеральных органов власти обусловлено, прежде всего, целями экономии публичных финансов, сокращения государственных полномочий по обеспечению населения общественными благами, что частично соответствует практике ряда развитых государств рыноч­ного хозяйствования, но не совсем учитывает особенности территориального и социально-экономического устройства страны. Естественно, ответственность за результаты реформы перед населением локальной территории будет возложена на органы местного самоуправления, имеющие сейчас фактически небольшой объем властных, фискальных полномочий по наполняемости местного бюджета.

Таким образом, можно спрогнозировать некоторые последствия реализации упомянутой реформы для финансовой основы местного самоуправления.

Влияние реформы на доходную часть местного бюджета, по мнению автора, можно оценить следующим образом. Сократятся поступления по ст. «Доходы от предпринимательской и иной, приносящей доходы, деятельности», доля которой и сейчас не высока, но при реорганизации в автономные учреждения и их успешном функционировании возрастут отчисления по налогам на совокупный доход, что более значимо для доходности местного бюджета. Объем отчислений по НДФЛ, закрепленный за местным бюджетом, должен возрасти при рентабельной деятельности автономных учреждений и использовании ими обычной системы налогообложения, так как их руководители имеют возможность самостоятельно материально стимулировать персонал. В составе межбюджетных трансфертов увеличится доля субвенций на реализацию государственных полномочий по видам бюджетных услуг, которые предоставляют бюджетные учреждения нового типа и автономные, а также субсидий на определенные целевые расходы по деятель­ности и развитию подобных учреждений.

Влияние же на расходную часть местного бюджета может заключаться в том, что при массовом переходе от сметного финансирования, учитывающего фактические затраты или нормативы подушевого предоставления бюджетных услуг к муниципальному заданию, следует ожидать сокращения расходов по текущему содержанию бюджетного сектора. Высвобождаемые бюджетные средства могут пойти на финансирование бюджетных инвестиций в имущество реорганизованных учреждений (капитальный ремонт зданий, закупка нового оборудования и др.) или в инфраструктурные объекты локальной территории (дороги, коммуникации, благоустройство). Должны сократиться и расходы на содержание самих органов местного самоуправления в связи с уменьшением функций по содержанию переведенных учреждений, но только при условии сокращения бумажного и электронного документооборота между распорядителем и получателем бюджетных средств. Фактическая экономия бюджетных средств на местном уровне должна снять и проблемы дефицита местного бюджета, что снизит риск привлечения источников его финансирования и нагрузку по обслуживанию долговых обязательств.

Учитывая изложенное, можно отметить, что в целом влияние задуманной реформы бюджетного сектора положительно отразится на доходной и расходной части местного бюджета с позиции возможного задействования дополнительных налоговых источников и экономии бюджетных ассигнований по содержанию инфраструктуры муниципальных услуг. Тем не менее, следует помнить, что результат функционирования муниципального бюджетного сектора — это обеспечение всех слоев населения элементарными, каждодневными услугами. Поэтому при осуществлении реформы необходимо сохранить имеющийся потенциал бюджетных услуг в отношении большинства граждан, особенно на отдаленной территории, в провинции, где объекты социальной сферы существуют в единственном числе.

Для успешной реализации реформы органам местного самоуправления можно предложить некий алгоритм ее введения.

Первый шаг: инвентаризация имеющихся муниципальных бюджетных учреждений, состоящих на балансе муниципального имущества, с позиции значимости услуг и расходов на содержание из местного бюджета в целях определения критериев для перевода. В качестве критериев для преобразования нынешних бюджетных учреждений (согласуются с представительными органами местного самоуправления) можно использовать: наличие высокой доли доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы, деятельности; уровень востребованности услуги в динамике за 3 последних года; наличие предложений со стороны населения об аналогичныхуслугах; риск возникновения нежелательных последствий от перевода (снижение уровня доступности услуги в связи с низким уровнем доходов населения или отсутствием иных подобных организаций).

Второй шаг: подготовка необходимых документов для преобразования отдельных бюджетных учреждений — типового соглашения между главным распорядителем бюджетных средств и учреждением; формы отчета об исполнении соглашения и индикаторы качества услуг; методики расчета субвенций и субсидий учреждению из местного бюджета. Для подготовки указанных документов необходимо разработать:

—стандарты качества муниципальных услуг; каталог услуг муниципального образования с указанием порядка и сроков их оказания, ответственных за это лиц;

—перечень бюджетных услуг как учет потребности в предоставлении услуги: нормативы финансовых затрат на единицу услуги при планировании расходов на следующий год из местного бюджета;

—порядок определения видов особо ценного движимого имущества: перечень муниципальных бюджетных учреждений, которые не могут быть переведены; условия и порядок формирования муниципального задания, план объема предоставляемых услуг в натуральном и стоимостном выражении;

- требования к плану финансово-хозяйственной деятельности и отчетности учреждений, полномочия учредителя по управлению имуществом, передаваемому в оперативное управление.

Третий шаг: создание коллегиального органа (Наблюдательного совета) учреждений, выполняющего функции внешнего наблюдения и контроля за деятельностью преобразованной организации и включающего в состав депутатов представительного органа, сотрудников местной администрации по профилю деятельности, начальника местного юридического отдела, работников учреждения, представителей местной общественности.

Четвертый шаг: формирование прозрачных процедур надзора за деятельностью преобразованных учреждений с позиции соблюдения предпочтений конкретных слоев и страт населения (родители детей определенного возраста, пенсионеры, спортсмены и др.), роста ассортимента и качества предоставляемых услуг, укрепления социального потенциала территории.

Органы местного самоуправления в организации функционирования всех типов учреждений и обеспечении местного населения муниципальными услугами должны играть роль «третейского судьи», учитывая в своей экономической политике интересы местного сообщества, миссию саморазвития территории с учетом ее традиций, уклада, устоев жизнеобеспечения. По мнению ряда экономистов, с которыми автор выражает согласие, обозначенная цель представляется вполне достижимой, но при некотором сокращении монополизации или рациональном перераспределении финансовых ресурсов и фискальных полномочий федеральных публично-правовых образований.

Качанова, Е.А. Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета / Е.А. Качанова // Финансы. – 2011. – № 1. – С.  17 - 21.
 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 137 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров