Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Гражданское общество и местное самоуправление Попов Д.А. Сотрудничество муниципальных образований в сфере управления:
Попов Д.А. Сотрудничество муниципальных образований в сфере управления:

Сотрудничество муниципальных образований в сфере управления: реалии и перспективы развития

Попов Дмитрий Александрович, аспирант Воронежского государственного университета, зам. руководителя государственно-правового отдела ЗАО«АКГ «РБС», муниципальный советник 1-го класса

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

В статье раскрывается сущность межмуниципального сотрудничества в сфере управления и доказывается акту­альность формирования межмуниципального объединения как участника публично-властных отношений. Совмес­тное муниципальное управление обеспечивает реализацию ч. 4 ст. 9 и ст. 10 Европейской хартии местного самоуп­равления и позволяет решать задачи, представляющие для муниципальных образований общий интерес, с учетов требований эффективности и экономии. В этой связи требуется регламентировать статус, порядок создания, функционирования и ответственность межмуниципального объединения перед местным сообществом и государством

Принятие и реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ N° 131) послужили дополни­тельным импульсом для развития межмуниципального сотрудничества. Статьей 8 ФЗ № 131 определяются основные его формы, к числу которых отнесены: совет муниципальных образований, межмуниципальное хозяйственное общество, некоммерческая организация муниципальных образований и межмуниципальное объединение.

Правовое регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований в ФЗ №131 осуществляется наиболее подробно, что пре­допределило высокую легитимность данной формы сотрудничества и ее активное использование для укрепления межмуниципальных связей. По статистике 2010 г., восемьдесят один совет муниципальных образований субъектов Российской Федерации входит в состав Общероссийского конгресса муниципальных образований. Созданы и активно функционируют иные ассоциации муниципальных образований: Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация сибирских и дальневосточ­ных городов, Ассоциация малых и средних городов России.

Целью создания данных ассоциаций является выражение и защита общих муниципальных интересов, их представление в органах государственной власти и международных организациях, а потому результативность их деятельности ограничивается выработкой рекомендаций, инициатив и иных необязательных к исполнению решений.

Процесс организации межмуниципальных хозяйственных обществ развивается менее динамично в силу неполноты правового регулирования порядка их создания. Социальная роль этой формы сотрудничества заключается в совместном предоставлении населению возмездных услуг (работ), связанных с решением вопросов местного значения, с целью извлечение дополнительных неналоговых доходов.

Социальное назначение некоммерческой организации муниципальных образований — совместное достижение общих социальных, благотворительных, культурных, образовательных и иных целей без наделения учреждаемого юридического лица властными полно­мочиями.

Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в сфере управления в ФЗ № 131 осуществляется неоднозначно. С одной стороны, муниципальные образования с учетом своей территориальной и организационной основы вправе на основе заключаемых соглашений вступать в объединение и консолидировать имеющиеся ресурсы для совместного решения вопросов местного значения; с другой — установлен запрет на передачу таким объединениям полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 3 и 4 ст. 8).

Сохраняющаяся правовая неопределенность не позволяет сформировать механизм реализации права муниципальных образований на совместное решение общих задач, предусмотренный Европейской хартией местного самоуправления (далее — ЕХМС). Результаты анализа ЕХМС позволили выявить следующие особенности организации межмуниципального сотрудниче­ства в сфере управления.

Во-первых, право органов местного самоуправления на создание ассоциаций для защиты и достижения общих интересов свидетельствует о наличии в право­вом статусе последних признаков субъекта публично- властных отношений.

Некоторые ученые на основе анализа содержания текстов-первоисточников в их сопоставлении с содержанием терминов, применяемых в современном оте­чественном законодательстве о местном самоуправлении, предлагают новую редакцию русской версии ЕХМС. В числе сформированных ими предложений уточняется содержание ст. 10 Хартии, согласно которой муниципальные образования для решения общих задач, представляющих общий интерес, вправе вступать в объединения.

Во-вторых, одной из главных целей создания ассоциаций является совместное решение общих задач, что по смыслу рассматриваемого международного до­кумента предполагает совместное исполнение муниципальными образованиями властных полномочий.

В-третьих, в качестве одного из главных условий успешного функционирования местного самоуправления является придание системам финансирования муници­пальных образований свойств разнообразия и гибкости для реального изменения издержек, возникающих при реализации местными органами своих полномочий.

Реализация данного предложения предполагает сотрудничество в сфере управления местными финансами, но в практической деятельности муниципальных органов власти право бюджетного софинансирования вопросов местного значения не используется ввиду отсутствия в действующем законодательстве соответ­ствующего механизма.

Компиляция исследованных положений ЕХМС подтверждает актуальность вопроса о формировании в России механизма реализации права местных органов власти на совместное решение задач, входящих в круг общих интересов.

Фрагментарность законодательного регулирования межмуниципального сотрудничества в сфере управ­ления отмечается в Аналитическом докладе Института современного развития: «формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе № 131 -ФЗ в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно- бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института».

Результаты изучения правоприменительной практики и изучение опыта зарубежных стран показывают, что формирование межмуниципального объединения при условии консолидации финансовых и кадровых ресурсов муниципальных образований обеспечивают ка­чественное решение вопросов местного значения и оптимизацию бюджетных расходов. В этой связи пред­ставляется целесообразным в качестве метода решения научной задачи по формированию механизма межмуниципального сотрудничества в сфере управле­ния признать формирование объединения.

В Богучанском районе Красноярского края были консолидированы ресурсы муниципальных образований, что позволило решить ряд проблем: перебросить ЛЭП через Ангару и обеспечить электроснабжением пять поселков, сэкономив при этом 1 65 миллионов рублей на одних поставках ГСМ; построить школу взамен сгоревшей в одном из сел и провести дорогу к нему. Без консолидированного бюджета такое сделать было бы невозможно, но такая форма сотрудничества противоречит законам о местном самоуправлении. Пришлось его упразднить, вернуться к распылению бюджетных средств.

Актуальность предоставления муниципалитетам права сотрудничать в сфере управления подтверждается практической целесообразностью данной формы сотрудничества и устранением ряда негативных явле­ний, возникающих в процессе реализации ФЗ № 131.

Во-первых, объединение местными органами власти финансово-экономических ресурсов для возведения на условиях софинансирования физкультурно-оз­доровительных комплексов, объектов социального об­служивания населения и обеспечения их эксплуатации позволит решать часть вопросов местного значения без привлечения органов государственной власти субъектов РФ в процессы повседневной деятельности. Совместное строительство автомобильных дорог местного значения, мостов и иных объектов транспортной инфраструктуры обеспечит стабильное транспортное сообщение между муниципалитетами и послужит дополнительным стимулом для их дальнейшего экономического развития.

По мнению отдельных экспертов при отлаженном механизме совместной подготовки муниципалитетами документов территориального планирования, градостроительных планов может быть снят ряд искусственных ограничений для развития и привлечения инвести­ций в муниципальные образования, которые разделены только административно, а географически и исторически представляют собой единую территорию.

Во-вторых, возросшее число муниципальных образований обусловило рост бюджетных расходов на содержание аппарата управления. В результате реализа­ции рассматриваемого Федерального закона общая численность муниципальных образований по состоянию на май 2010 г. увеличилась с 11 тысяч 733 до 28 тысяч 445 единиц. В большинстве муниципальных образований будущие текущие расходы на аппараты местных Дум и глав поселков вкупе с их зарплатой будут составлять до 80% бюджета районов. Пока расходы на чиновную зарплату «сжирают» до 35% местных доходов.

Возможность формирования общих управленческих структур позволит слабым в экономическом плане муниципальным образованиям экономить на содержании аппарата управления. Региональный менеджер проекта реформирования местного самоуправления Э. Маркварт отмечает, что в Германии пятая часть всех муниципалитетов вообще не имеет своих администраций, а их проблему между тем успешно решает межмуниципальная власть.

В-третьих, постоянное увеличение перечня вопросов местного значения в условиях бюджетного дефицита муниципальных бюджетов обусловливает необходимость дальнейшей интеграции местных сообществ.

За период с октября 2003 г. по февраль 2010 г. для поселений и муниципальных районов перечень вопросов местного значения увеличился на десять пунктов, городского округа — на одиннадцать. При этом порядка 95 процентов местных бюджетов уже сейчас являются дотационными.

Повышение эффективности деятельности местных органов власти является необходимым условием становления экономически и социально развитого демократического государства. Тенденция увеличения расходов муниципальных бюджетов в условиях фактической неизменности их доходной части заставляет искать новые методы оптимизации системы муниципального управления с учетом требований экономии.

Предоставление муниципальным образованиям права создавать общую структуру управления и софинансировать важные социальные межмуниципальные проекты для решения вопросов местного значения позволит сократить расходы на содержание аппарата и одновременно повысит способность местных органов власти самостоятельно решать значительную часть публичных дел.

В-четвертых, придание межмуниципальному объе­динению статуса субъекта публичного права позволит ему исполнять отдельные государственные полномо­чия, что устранит ряд выявленных в процессе изучения правоприменительной практики негативных явлений.

В отличие от регионального среза, где деятельность органов исполнительной власти различного уровня координируется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, процесс исполнения территориальными структурами органов государственной власти, функционирующими в пределах муниципальных образований, и органами местного самоуправления предоставленных полномочий не имеет координирующего начала. Несогласованность действий указанных субъектов права отрицательно сказывается на качестве реализации проводимой государственной политики.

В настоящее время отсутствует тесная обратная связь между территориальными структурами органов государственной власти, которые исполняют контрольно- надзорные полномочия и (или) оказывают государствен­ные услуги населению муниципальных образований, и местным сообществом.

Действующее законодательство не предусматри­вает каких-либо форм влияния населения муниципальных образований на деятельность территориальных структур государственных органов власти, осуществляющих свои полномочия «на местах». Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования. Отсутствие обратной связи делает государственное управление малоэффективным и негативно отражается на реализации конституционных прав и свобод граждан по месту жительства.

Фактор удаленности муниципальных образований от мест размещения территориальных органов федеральных исполнительной власти не позволяет должностным лицам последних обеспечить эффективную работу по пресечению и предупреждению нарушений конституционных прав и свобод граждан на отдаленных территориях.

Данный вывод подтверждается результатами изучения материалов правоприменительной практики Центрального, Южного и Приволжского федеральных округов, где население в случае нарушения их прав в сфере труда, окружающей среды вынуждено обращаться в территориальные структуры органов государственной власти, находящихся на расстоянии более 150-200 км от мест событий. В силу удаленности должностные лица органов государственной власти не имеют возможности оперативно провести осмотр места происшествия, взять показания свидетелей и собрать иные доказательства, своевременно применить меры обеспечительного характера и привлечь виновных лиц к административной ответственности.

Вопрос о формировании механизма реализации предусмотренного ст. 10 ЕХМС права муниципальных образований на совместное решение общих задач с законодательной регламентацией вопроса организации деятельности межмуниципального объединения приобретает особую актуальность. Реализация данного научно обоснованного предложения придаст системам финансирования местных органов власти свойства гибкости и разнообразия, позволит оптимизировать расходы на содержание аппарата управления, обеспечит со­гласованность действий при реализации на территории муниципальных образований государственной политики и повысит эффективность реализации конституционных прав и свобод граждан на отдаленных территориях. Включение в состав управления межмуниципального объединения депутатов представительных органов заинтересованных муниципальных образований позволит организовать тесную обратную связь власти и местного общества.

Контроль за исполнением органами управления межмуниципального объединения государственных полномочий — компетенция органов государственной власти, принявших решение об их передаче. Но меж­муниципальное объединение будет фактически находиться в двойном подчинении, поскольку его формиро­вание и контроль за текущей деятельностью останутся прерогативой населения и органов муниципальной власти. В советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением .

В силу ч. 4 ст. 8 Федерального закона передача межмуниципальному объединению полномочий по решению вопросов местного значения не допускается. Наличие данного запрета наряду с учрежденным ЕХМС правом местных органов власти совместно решать задачи, представляющие общий интерес, и правом формировать межмуниципальное объединение для консолидации муниципальных ресурсов и совместного решения общих задач, предусмотренного ч. 3 ст. 8 ФЗ № 131, обусловливает возникновение правовой неопределенности по вопросу правового статуса меж­муниципального объединения.

Федеральный закон № 131 предусматривает взаимодействие муниципальных образований в публичном праве. Но регламентированные механизмы реализации такого права не могут быть признаны оптимальными способами муниципального сотрудничества в сфере управления по ряду причин.

Согласно ч. 4 ст. 15 Федерального закона допуска­ется взаимная передача органами местного самоуправления муниципального района и поселения предос­тавленных полномочий на основании заключаемых соглашений и за счет предоставляемых субвенций.

Дефиниции «сотрудничество» и «исполнение переданных полномочий» не являются тождественными по своему смысловому содержанию. В отличие от понятия «передача полномочий» именно термин «сотрудничество» раскрывается как «совместная деятельность». Поэтому взаимодействие муниципальных об­разований посредством передачи полномочий одной из сторон не может интерпретироваться как совместное решение задач, представляющих общий интерес, и по своему лексическому значению не раскрывается как совместная деятельность.

Данная форма межмуниципального сотрудничества характеризуется ограниченной сферой применения, поскольку не может использоваться при организации взаимодействия в сфере управления между городскими округами и поселениями, городскими округами, муниципальными районами, городскими округами и муниципальными районами, поселениями одного или различных муниципальных районов.

Дополнительным «препятствием» для использования данной формы взаимодействия при передаче органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений предоставленных полномочий служит неурегулированность законодательством ряда организационных аспектов: порядок и условия заключения соглашений; неопределенность органов управления, уполномоченных заключать такие соглашения; неопределенность требований к структуре и содержанию соглашений. Наличие указанных правовых пробелов приводит к отсутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, к невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а зачастую и к признанию соглашения недействительными.

Другой формой взаимодействия муниципальных образований является их преобразование в форме объединения. Но в этом случае не предусматривается консолидация организационно-кадровых и финансово-экономических ресурсов муниципальных образований на определенный срок и (или) для решения отдель­ных вопросов местного значения. Наличие такого ограничения не согласуется с требованиями ч. 4 ст. 9 ЕХМС о придании финансовым системам местных органов самоуправления свойств разнообразия и гибкости.

В отличие от Российской Федерации в государствах Европы правовой статус межмуниципального объединения как субъекта публичного права регламентирован более подробно, а его деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом.

Для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции австрийские общины могут объединяться на основании соглашения в союзы общин, однако такое соглашение требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть дано на основании постановления, если соответствующее закону соглашение участвующих общин и образование союза общин не угрожает (в случае выполнения задач государственного управления) функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц, а также на основывается принципах целесообразности, рентабельности и экономичности.

Объединение местных общин, их устройство на основе самоуправления согласно ст. 120 ФКЗ Австрии является предметом регулирования федерального конституционного законодательства, а конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.

Союзы общин Германии в соответствии со ст. 28 Конституции ФРГ пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Совокупностью положений 104а, 105, 106 Основного закона ФРГ определяется финансовая основа для организации деятельности союзов общин.

В Испании провинция является местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. В данном европейском государстве также предусматривается возможность создания объединений муниципалитетов, от­личающихся от провинций.

Общины Республики Словении, руководствуясь ст. 143 Конституции, самостоятельно принимают решения об объединении в более крупные самоуправляющиеся местные сообщества в целях регулирования и решения местных вопросов, имеющих более широкое значение. Государство по согласованию с указанными сообществами передает определенные полномочия в их исключительную компетенцию и определяет степень участия этих сообществ в выдвижении предложений и осуществлении некоторых функций, относящихся к компетенции государства.

В Турецкой Республике объединение местных административных органов в союз с целью разрешения определенных общественных проблем, а также осуществ­ления функций и полномочий происходит с согласия Совета министров. Финансирование и меры безопасности этих союзов и их взаимные связи и отношения с центральной администрацией регулируются законом.

В конституциях некоторых европейских государств допускается принудительное объединение органов местного самоуправления с целью совместного выполнения или предоставления услуг в случаях, если это предусмотрено законом.

Результаты применения исторического метода исследования также свидетельствуют о перспективности предоставления местным сообществам права формировать межмуниципальные структуры управления. Временным правительством в 1917 г. был принят Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений, в соответствии с которым право создавать земские объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям. В Проекте правил были сформулированы цели создания, порядок и условия организации деятельности земских объединений, а также определены общие требования к порядку создания и проведению контроля за деятельностью земских объединений.

Обязательным условием для учреждения земского объединения было принятие постановления соответствующего земского собрания: городской или поселковой думы. Решение о создании земского объединения подлежало утверждению губернским комиссаром. В случае образования земского объединения, действующего в пределах двух и более губерний, решение земских учреждений подлежало утверждению министром внутренних дел. Сведения об утверждении устава союза земств подлежали обязательному опубликованию в Сенатских объявлениях.

Результаты комплексного анализа законодательства России, материалов правоприменительной практики в совокупности с положениями конституций евро­пейских государств доказывают целесообразность предоставления местным органам власти права на создание межмуниципального объединения как участни­ка публично-властных отношений.

Фрагментарность правового регулирования статуса межмуниципального объединения, неопределенность процедуры его формирования и организации де­ятельности, порядка передачи отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения, условий контроля за деятельностью предопределяют дальнейшее совершенствование действующего законодательства о местном самоуправлении.

Законодательная регламентация данных вопросов позволит определить социальную роль и место межмуниципального объединения в системе публичного управления, нормативно закрепить принципы его организации и деятельности. При этом представляется необходимым исключить из ст. 8 ФЗ № 131 запрет на пере­дачу межмуниципальным объединениям полномочий для решения вопросов местного значения.

В целях минимизации риска разбалансированности системы регионального управления предлагается законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта Российской Федерации наделить правом устанавливать предельные показатели по площади и численности межмуниципального объе­динения.

Предоставление муниципальным образованиям права формировать объединение для совместного решения задач, представляющих общий интерес, определение его статуса, порядок создания, контроля за деятельностью позволит решать вопросы местного значения с учетом требований эффективности и экономии. Передача новому участнику публично-властных отношений отдельных государственных полномочий обеспечит реализацию прав и свобод граждан без дополнительного привлечения органов государственной власти к решению текущих вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

Попов, Д.А. Сотрудничество муниципальных образований в сфере управления: реалии и перспективы развития / Д.А. Попов // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 1. – С. 54 – 59.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 35 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров