Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Бялкина Т.М. Совершенствование компетенции как условие модернизации местного самоуправления
Бялкина Т.М. Совершенствование компетенции как условие модернизации местного самоуправления

Совершенствование компетенции как условие модернизации местного самоуправления

Т.М. Бялкина, профессор кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, д.ю.н.

Предлагаемая статья посвящена совершенствованию компетенции местного самоуправления. При этом основное внимание уделено вопросу качества правового регулирования компетенции местного самоуправления. Отмечается, что все большее место в компетенции местного самоуправления занимают государственные полномочия, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления. Их удельный вес в общем объеме компетенции местного самоуправления порою достигает 50 процентов, что приводит к ухудшению деятельности по решению собственно вопросов местного значения.

В статье подчеркивается, что откладывать и дальше решение отмеченных проблем, игнорировать правила формальной логики, требования юридической техники в правовой регламентации компетенции местного самоуправления просто недопустимо, поскольку недостатки законодательства о компетенции напрямую связаны с качеством муниципальной деятельности. Требования улучшения практической работы по осуществлению компетенции местного самоуправления не принесут ожидаемого результата без устранения системных пороков и противоречий правовой основы этой деятельности.

В последнее время все чаще констатируется тезис о том, что органы местного самоуправления не в полной мере либо вообще не справляются со своей компетенцией. Этот вывод содержится, в частности, в Аналитическом докладе Института современного развития «Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.», об этом говорится на заседаниях различных государственных органов и общественных структур, занимающихся проблемами местного самоуправления.

Подобная ситуация означает негативную оценку функционирования местного самоуправления в целом, поскольку основной его целью, в соответствии с законо­дательством, является обеспечение решения населением самостоятельно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Качество решения данных вопросов есть показатель, посредством которого проверяется состояние всех институтов местного самоуправления. Недостатки в осуществлении компетенции того или иного муниципального образования означают, что имеются проблемы в его территориальной организации, в определении структуры органов местного самоуправления, выборе форм и методов их работы, в материальной и финансовой обеспеченности и т.п. В силу этого совершенствование компетенционной составляющей местного самоуправления есть необходимое условие его модернизации, повышения эффективности этого важнейшего института публичной власти, приведения его в соответствие с современными требованиями демократического обновления государственной и общественной жизни.

Проблемы, связанные с реализацией компетенции местного самоуправления, вызваны к жизни комплексом причин: правовых, организационных, идеологических, финансовых и др. Их подробный анализ в рамках одного доклада невозможен. Поэтому остановимся на вопросе о качестве правового регулирования компетенции местного самоуправления. Прежде всего, требует уточнения категориальный аппарат, используемый для регулирования ком­петенции местного самоуправления, по­скольку, несмотря на многочисленные пуб­ликации по данному поводу, продолжается смешение в нормативных правовых актах таких категорий как «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления» по их решению. Это не столько теоретическая, а, к сожалению, уже и практическая проблема. Неточность терминологии приводит к тому, что в некоторых случаях органами прокуратуры опротестовываются договоры о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений. То, что в отраслевом федеральном законодательстве (Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «Об образовании» и др.) называется полномочиями органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ во многих случаях именует вопросами местного значения. По смыслу пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, по договору возможна передача осуществления части полномочий, но не вопросов местного значения. От того, каким именно законом руководствуются при заключении договоров, зависит вывод о допустимости их заключения. Понять, почему установление, изменение и отмену местных налогов и сборов Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения, а установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями - к полномочиям по решению вопросов местного значения, практически невозможно.

Анализ судебной практики, прове­денный Е.С. Шутринон, заставляет говорить еще об одной проблемной ситуации, связанной с вопрос— местного значения.

Так, в городе Кирове было отказано в проведении местного референдума по вопросам: «согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением?»; «согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города?». И районный суд г.Кирова, и кассационная и надзорная судебные инстанции признали правомерность отказа. Одной из причин подобного решения было названо то, что статья 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ, содержащая перечень вопросов местного значения, вопроса о структуре органов местного самоуправления не со­держит, следовательно, определение структуры органов местного самоуправления не является вопросом местного значения, поэтому не может выноситься на местный референдум. Спорность этого вывода более чем очевидна, поскольку статья 131 Конституции РФ однозначно говорит о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением само­стоятельно.

Также невозможно проведение референдума по установлению официальных символов муниципального образования - герба, флага, гимна (вопрос, чрезвычайно важный с точки зрения воспитания гражданственности), потому что это отнесено к полномочиям, а не к вопросам местного значения.

Еще одна проблема - размытость, нечеткость формулировок при определении вопросов местного значения. Вызывают множество споров и различных толкований такие термины как «создание условий».

«обеспечение условий», «участие в решении вопросов». Буквальный смысл этих выражений означает, что непосредственным решением данных вопросов занимаются другие субъекты, а органы местного самоуправления лишь способствуют этому, создавая условия и участвуя в процессе. Но если законодатель называет что-то вопросом местного значения, это означает, что именно население муниципального образо­вания и его органы местного самоуправления должны заниматься решением данного вопроса.

Многие положения, закрепленные в статьях 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131 -ФЗ в качестве вопросов местного значения, таковыми, по сути, не являются, а относятся к государственным задачам (участие в профилактике терроризма, экстремизма, мобилизационной подготовке и др.). То же самое можно сказать в отношении некоторых других законов (например, законодательстве о государственном земельном кадастре, Лесном кодексе и др.).

Нет четкого разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями различного вида. Дублирование одних и тех же вопросов в компетенции муниципальных районов и поселений, подкрепленное отсутствием собственных финансовых и материальных ресурсов, особенно у сельских поселений, на практике приводит к тому, что о самостоятельности самого многочисленного вида муниципальных образований нашего государства в осуществлении своей компетенции говорить не приходится.

Особого внимания заслуживает статья 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-ФЗ, которая называется «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения». Определенные критические замечания вызывала еще первоначальная редакция этой статьи, к примеру, уже упоминавшееся отнесение к полномочиям установления официальных символов муниципального образования. Внесенные же в нее впоследствии поправки привели к тому, что ее содержание стало вообще алогичным.

Так, после принятия Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации» от 23 ноября 2009 года №261 -ФЗ в часть 1 статьи 17 был введен пункт 8.2: «утверждение и реализация муниципальных про­грамм в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, по­мещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах му­ниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» (курсив мой. - Т.Б.).

Принятие Федерального закона «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ повлекло за собой внесение в часть 1 статьи 17 пункта 4.2 о том, что органы местного самоуправления обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении» (курсив мой. - Т.Б.).

Известно, однако, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни закрепляются в нескольких десятках отраслевых федеральных законов, не упомянутых в статье 17 Федерального закона «Об общих принципах...» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Что же имели в виду законодатели, закрепляя в основном законе о местном самоуправлении обязанность осуществлять полномочия, и так уже закрепленные в вышеназванных законах? Особую значимость именно этих законов? Или то, что исполнение органами местного самоуправления полномочий, предусмотренных другими законами, которые не называются в статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ, не так уж и обязательно?

Федеральным законом от 8 мая 2010 года №83-Ф3 внесены поправки в пункт 3 части 1 статьи 17, в частности, добавлена норма о том, что органы местного само­управления осуществляют формирование и размещение муниципального заказа. Вместе с тем муниципальному заказу в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 посвящена отдельная статья 54, в которой содержится отсылочная норма на Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Хотелось бы напомнить, что вопрос о роли статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 № 131-Ф3 в регулировании полномочий органов местного самоуправления уже исследовался в российской науке муниципального права. В частности, А.Н.Костюков совершенно справедливо отмечал, что статья 17 должна закреплять основные виды полномочий органов местного самоуправления, а их конкретизация в зависимости от специфики области, сферы реализации осуществляется иными федеральными законами. Задачу определения видов полномочий органов местного самоуправления довольно удачно решает такой документ как Великая Хартия муниципальных прав, разработанная коммунальной наукой в начале XX века. Эти муниципальные правомочия, как справедливо отмечает А.Н.Костюков, позволяют местному самоуправлению действовать наиболее эффективно. Почему бы нашим законодателям не прислушаться к мнениям авторитетных специалистов-правоведов?

Все большее место в компетенции местного самоуправления занимают госу­дарственные полномочия, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления. Их удельный вес в общем объеме компетенции местного самоуправления порою достигает 50 процентов, что приводит к ухудшению деятельности по решению собственно вопросов местного значения.

Имеются многочисленные случаи несоблюдения законной процедуры передачи полномочий со стороны органов государственной власти, приводящие к наделе­нию органов местного самоуправления государственными полномочиями без надлежащего финансирования. Такого рода практика распространена как на региональном, так и на федеральном уровне.

Негативную роль для практики местного самоуправления сыграло появление в Федеральном законе № 131 статей 14.1, 15.1, 16.1, закрепивших так называемую «инициативную компетенцию» органов местного самоуправления. В условиях фактической, прежде всего финансовой, зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, особенно регионального уровня, добровольность участия органов местного самоуправления в решении перечисленных в данных статьях вопросов подменяется их обязательностью, что также приводит к ухудшению качества решения собственно вопросов местного значения.

Так, по оценке Института современного развития, в связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования.

Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-

экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

Если же говорить о предложениях по совершенствованию правового регули­рования компетенции местного самоуправления, то они уже достаточно давно сформулированы научным сообществом и опубликованы в ряде работ. Так, заслуживающим внимания является предложение о необходимости усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. Такой подход известен в зарубежной практике: в частности, он реализован в Германии, на опыте которой во многом построена нынешняя законодательная модель местного самоуправления в России.

В обязательный перечень для каждого вида муниципального образования необходимо закрепить только самые важные, действительно необходимые вопросы, за решение которых муниципальные образования несут полную ответственность. Они должны быть обеспечены достаточным объемом собственных финансовых ресурсов муниципалитетов, чтобы исключить порочную практику «нефинансируемых мандатов». Способность отдельных населенных пунктов или территорий самостоятельно осуществлять этот базовый перечень вопросов местного значения и должна стать основным критерием при оп­ределении границ и видов муниципальных образований, определить направления и перспективы дальнейшего совершенствования территориальной организации местного самоуправления.

В факультативный же список необходимо перевести многое из того, что ныне закреплено в качестве вопросов местного значения, однако фактически является вопросами государственными, а также то, что в настоящее время законодательство называет полномочиями органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (т.е. то, что предусмотрено статьями 14.1, 15.1, 16.1 , пунктами 4, 4.1, 5 статьи 20 Фе­дерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, - открытым. В уставе муниципального образования, помимо базового перечня вопросов, могут относиться к его компетенции любые вопросы из факультативного списка, а также те вопросы, которые не отнесены к ведению других уровней публичной власти, но решение которых необходимо именно в данном муниципальном образовании.

По вопросам местного значения, сформулированным в общей форме, либо осуществляемых в муниципальных образованиях и первичного, и высшего уровня (и в поселениях и в муниципальных районах), необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном и т.д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, району) - например, закрепление в законе статьи под заголовком типа: «Полномочия органов местного самоуправления городского округа по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению (организации транспортного обслуживания населения) в границах городского округа». Такого рода перечни полномочий целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления.

Имеется необходимость разграничить также компетенцию городских и сельских поселений, поскольку эти муниципальные образования весьма различаются по финансово-экономическому, кадровому, демографическому и т.п. потенциалу.

Нуждается в более четкой правовой регламентации деятельность по планирова­нию развития как отдельных территорий, так и определенных сфер общественной и государственной жизни, фактически являющихся предметами совместного веде­ния всех уровней публичной власти. Задачу модернизации государства в целом и местного самоуправления в частности можно решить при условии эффективного использования средств консолидированных бюджетов всех уровней. В этих целях необходимо предусмотреть нормы об обязательном взаимодействии, согласованности, координации работы соответствующих органов государственной власти и органов ме­стного самоуправления при разработке, принятии и осуществлении как планов и программ развития муниципальных образований, так и государственных целевых программ, национальных проектов.

Откладывать и дальше решение отмеченных и иных проблем, игнорировать правила формальной логики, требования юридической техники в правовой регла­ментации компетенции местного самоуправления уже просто недопустимо. О том, что недостатки законодательства о компетенции напрямую связаны с качеством муниципальной деятельности, говорил еще Л.А.Велихов: «Опыт городского хозяй­ства определенно выяснил все первостепенное значение точного и детального перечисления в законе всех пунктов муниципальной компетенции и строгого разграничения общегосударственных, районно- коммунальных, сельских и муниципальных функций. Там, где круг ведомства местного самоуправления в законе точно не очерчен..., сплошь и рядом случается, что коммуны просто игнорируют ту или иную отрасль хозяйства, а обвинение в бездействии муниципальной власти отклоняют ссылкой на бездействие центральных административных органов или более крупных единиц местного самоуправления. Наоборот, посредством конкретной детализации круга ведомства городской общины...закон как бы твердо фиксирует муниципальную программу, которую желательно выполнить той или другой группе городов данного

государства. В последнем случае пренебрежение каким-либо пунктом этой про­граммы ложится бесспорно на моральную ответственность городского самоуправления, так как оно осведомлено о всей полноте лежащих на нем задач со стороны авторитетной государственной власти». Поэтому требования улучшения практической работы по осуществлению компетенции местного самоуправления не принесут ожидаемого результата без устранения системных пороков и противоречий правовой основы этой деятельности.

Бялкина, Т.М. Совершенствование компетенции как условие модернизации местного самоуправления / Т.М. Бялкина // Местное право. – 2010. - № 6. – С. 11 – 18.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 57 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров