Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Лагутин И. Проблемы создания, организации и деятельности местных финансово-контрольных органов
Лагутин И. Проблемы создания, организации и деятельности местных финансово-контрольных органов

Проблемы создания, организации и деятельности местных финансово-контрольных органов в России

Лагутин Игорь Борисович

Доцент кафедры финансового права Национального исследовательского уни­верситета — Высшая школа экономики. Специалист по финансовому праву, теории и практики финансового контроля. Кандидат юридических наук, доцент.

Родился 13 мая 1981 г. в г Курске. В 2003 г. окончил Курский государственный университет.

Автор монографий «Финансовый контроль в Российской империи: эволюция правового регулирования в первой половине XIX века (Saarbrucken, 2010), «Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы» (М., 2009), статьи «Региональный финансовый контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования» (Правоведение. 2009. № 5), соавтор статьи «Модернизация системы органов регионального финансового контроля» (Государство и право. 2010. № 12).

Контактная информация для переписки: 119017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, Д. 17.

Местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики России. С одной стороны, для эффективного развития местного самоуправления в нашей стране необходимо значительно увеличить доходную часть местных бюджетов, с другой — вслед за ее увеличением, несомненно, нужно совершенствовать систему контроля за расходованием этих средств.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июля 2008 г. «О бюджетной политике в 2009— 2011 годах» указывается, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается наряду с другими факторами, устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В качестве одной из основных целей и задач бюджетной политики названо совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.

Последнее время обсуждается также вопрос о необходимости включения в Бюджетный кодекс РФ статей, регулирующих муниципальный финансовый контроль.

С большой долей уверенности можно отметить, что на современном этапе муниципальный финансовый контроль не может полноценно развиваться без государственного участия. Важно также заметить, что по содержанию

деятельности муниципальный финансовый контроль не значительно отличается от государственного финансового контроля. Более того, финансовый контроль на уровне муниципальных образований является важнейшим звеном, без которого невозможно создать единую, эффективно функционирующую систему общегосударственного финансового контроля.

Общеизвестно, что финансовые и материальные ресурсы являются основой дееспособности местного самоуправления. По мнению одного из политиков и ученых, «не более 5% муниципальных образований в состоянии адекватно действовать в но­вых условиях». Хотя при обсуждении проблем местного са­моуправления на первый план чаще всего выдвигается проблема отсутствия у муниципальных образований достаточных ресурсов для исполнения вмененных им функций, сказать, что эти ресурсы действительно малы, — нельзя. Так, только в части финансовых ресурсов на бюджеты местного уровня приходится около 40% средств консолидированного бюджета Важно также отметить, что с точки зрения теории муниципальный финансовый контроль, в отличие от финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации, относится к так называемому негосударственному финансовому контролю (местное самоуправление не входит в систему государственной власти). Следовательно, можно сделать вывод, что в основе муниципального финансового контроля изначально заложено теоретиче­ское противоречие. По содержанию муниципальный финансовый контроль ничем не отличается от государственного финансового контроля и фактически является его составной частью, при этом выступает в качестве негосударственного образования.

С целью решения возникшего теоретического противоречия наиболее оптимально муниципальный финансовый контроль рассматривать как часть си­стемы регионального финансового контроля (по территориальному принципу) и изучать его во взаимодействии с органами финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации. Более того, органы муниципального финансового контроля должны не только выполнять исключительно контрольные функции. Одним из важнейших направлений в их деятельности должно стать представление органам государственной власти «корректной информации о финансовых средствах муниципалитета и результатах их использования» Выполнение информационной функции органами муниципального финансового контроля будет в целом способствовать повышению эффективности управления публичными финансами, как на субфедеральном уровне, так и на уровне Федерации.

В настоящее время в России заканчивается последний этап реформы местного самоуправления. С 1 сентября 2009 г. вступил в действие в полном объеме Феде­ральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее—Закон № 131 -ФЗ). Однако указанный Закон не смог решить все существующие в системе местного самоуправления проблемы.

Заметим, что связывать процесс организации муниципальных контрольных органов непосредственно с указанным законом не совсем правильно, так как данный закон не предусматривает обязательного создания контрольных органов. Более того, в ряде муниципальных образований внешние контрольно-счетные органы начали создаваться задолго до принятия в 2003 г. Закона № 131-Ф3.

Инициатива по образованию муниципальных контрольных органов, как правило, исходит от представительных органов муниципальных образований или даже от органов власти субъектов Российской Федерации, желающих в определенной степени ограничить главу и администрацию муниципального образования. Однако есть и пример, когда с инициативой выступил житель муниципального образования.

Так, гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в не формировании в муниципальном образовании город Ноябръск (Ямало - Ненецкий автономный округ) счетной палаты, предусмотренной уставом, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ. Поэтому значение финансового контроля в системе местного самоуправления имеет свою специфику. Несомненно, многие проблемы, которые возникают в процессе деятельности внешних контрольных органов субъектов Российской Федерации, свойственны и местному самоуправлению.

На наш взгляд, в настоящее время является оптимальным создание муниципальных контрольно-счетных органов на уровне городских округов и муниципальных районов и наделение их правом осуществления контрольных мероприятий во всех муниципалитетах, входящих в их территорию. Где это реализовать будет невозможно — вводить должности индивидуальных аудиторов или муниципальных ревизоров или создавать небольшие по численности, но квалифицированные контрольно-счетные органы, наделенные правом осуществления финансового контроля и обладающие организационной независи­мостью, но подотчетные представительному органу власти.

В соответствии со ст. 34 Закона № 131-Ф3 «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (ис­полнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Однако в п. 2 этой же статьи говорится: «Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным». Из этого следует, что создание контрольного органа (контрольно-счетной палаты или ревизионной комиссии) в каждом муниципальном образовании необязательно. То есть образуется такой орган по усмотрению каждого отдельно взятого муниципального образования. В связи с этим автор разделяет точку зрения других авторов, которые высказываются за необходимость законодательного закрепления ответственности представительного органа муниципального образования за не создание в установленные сроки контрольно-счетного органа и не введение должности индивидуального аудитора. В качестве такой ответственности может быть роспуск представительного органа. Например, такой опыт применяется в Латвии, где, согласно законодательству о местном самоуправлении, Сейм (Парламент) имеет право распустить местный совет, если последний не создает аудиторскую комиссию на протяжении двух месяцев после своего первого собрания.

В Курской области в 2009 г. функционировали 540 различного рода муниципальных образований, в 2010 г. произошло сокращение количества муниципальных образований до 327.

Фактически контрольные органы в 2009 г. были созданы только в трех городах — Курске, Железногорске и Курчатове, что составляло менее 1% общей числен­ности, а на начало 2011 г. — уже в 11 муниципальных образованиях, а именно:

Ревизионная комиссия— Ревизионная комиссия муниципального образования «Город Курчатов», Ревизионная комиссия муниципального образования «Город Суджа», Ревизионная комиссия муниципального района «Тимский район», Ревизионная комиссия муниципального образования «Город Щигры»);

Контрольно-счетная палата— Контрольно-счетная палата Касторенского района, Контрольно-счетная палата Железногорской городской думы, Контроль­но-счетная палата города Курска;

Контрольно-ревизионная комиссия— Контрольно-ревизионная комиссия Хомутовского района, Контрольно-ревизионная комиссия Курчатовского района.

В одном из городов Курской области (г. Курчатове), помимо Ревизионной комиссии (контрольного органа представительной власти), создан еще один фи- нансово-контрольный орган, но уже исполнительной (распорядительной) власти — Городская Комиссия по анализу и контролю за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных предприятий, организаций и учреждений. По нашему мнению, данная ситуация является по меньшей мере непонятной.

В Иркутской области, согласно официальным источникам, создано 43 муниципальных контрольных органа. В Приморском крае функционируют 34 муниципальных контрольно-счетных органа, 13 из которых имеют статус юри­дического лица.

Можно утверждать, что изученный автором опыт ряда субъектов Российской Федерации указывает на то, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют единые подходы к организации и деятельности муниципального финансового контроля. На каждой территории создание и развитие или не развитие местных финансово-контрольных органов связано с огромным коли­чеством причин и проблем, которые могут быть как схожими, так и отличными друг от друга.

По мнению ряда авторов, особое значение для системы местного самоуправления приобретает контроль именно на стадии исполнения бюджета На современном этапе значительный рост числа муниципальных органов финансового контроля объясняется исключительно необходимостью осуществления бюджетного процесса, важнейшим этапом которого является внешняя проверка отчета об исполнении бюджета муниципального образования. Так, в России с 2009 г. начала складываться тенденция, направленная на создание органов муниципального финансового контроля не с целью проведения проверок правильности и законности движения денежных средств и использования публичного имущества, а с целью выполнения требований Бюджетного кодекса РФ, а именно для формального юридического оформления документов о внешней проверке отчета об исполнении местного бюджета. Например, в Курской области из 219 якобы созданных муниципальных контрольно-счетных органов 210 не имеют ни одного штатного сотрудника, а сами контрольные органы функционируют несколько месяцев, когда готовится заключение на отчет об исполнении бюджета. Участвуют в проведении внешней проверки сами депутаты представительного органа, в большинстве случаев не обладающие необходимой компетенцией. Более того, такие контрольно-счётные органы, кроме формальной внешней проверки отчёта об исполнении бюджета, других контрольных мероприятий не проводят.

Такая форма организации муниципального финансового контроля не только противоречит принципам финансового контроля, но и дискредитирует су­ществующую систему регионального финансового контроля. При организации местных контрольных органов необходимо стремиться к созданию оптимального соотношения цены и качества. Образованные контрольные органы должны иметь возможность для выполнения всех необходимых полномочий, но с минимальными затратами. Нельзя допускать формализации финансово-контрольной деятельности, так как такой путь может существенно затруднить дальнейшее развитие системы финансового контроля на местах, и даже уничтожить существующие достижения.

Отметим, что контрольно- счетные органы муниципальных образований (фактически существующих) и структурно, и по содержанию деятельности практически ничем не отличаются от контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации (различается лишь общая численность сотрудников).

Как было справедливо отмечено, «процесс становления муниципального контроля происходит достаточно сложно, много правовых и организационных недоработок, порой процесс носит декларативный характер» Более того, указана невозможность осуществления финансового контроля при штатной численности сотрудников от одного до четырех человек в 60% городов и одного человека в 40% муниципальных районов

Важнейшую роль для финансового контроля в целом имеет развитие именно муниципального финансового контроля представительных органов власти. В соответствии со ст. 38 Закона № 131-Ф3 контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Отметим, что муниципальному финансовому контролю присущи многие проблемы общегосударственного финансового контроля (отсутствие единой концепции финансово-контрольной деятельности в стране, единых критериев оценки эффективности, рациональности, целесообразности расходования и использования бюджетных средств и муниципального имущества и др.).

Нерешенными по-прежнему остаются финансовые и иные организационные проблемы. Нормативное регулирование деятельности муниципальных контрольно- счетных органов несовершенно.

Решению указанных проблем должны способствовать не только созданные координационные центры, такие как Союз муниципальных контрольно-счетных органов и ассоциации контрольно-счетных органов, создаваемые на уровне субъектов Российской Федерации.

Необходимым условием функционирования финансового контроля в системе местного самоуправления является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса как самих контроль­ных органов, так и их сотрудников, объема их прав и обязанностей и системы ответственности. В этой связи можно согласиться с мнением С.В. Степашина, что «сегодняшние темпы создания органов муниципального финансового контроля и условия их функционирования ставят под угрозу бесконтрольного использования более трети консолидированного бюджета Российской Федерации».

Следует провести оптимизацию подхода к созданию единой системы регионального финансового контроля на уровне местного самоуправления. В этой связи предложено «органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть возможность передачи в законодательном порядке контрольно- счетным органам муниципальных районов государственные полно­мочия по проверке бюджетов поселений, получающих межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации» На наш взгляд, в настоящее время необходимо либо укрупнение муниципальных образований, либо создание вешних контрольных органов на уровне муниципальных районов и наделение их правом осуществления внешней проверки бюджетных средств муниципальных обра­зований, входящих в состав муниципального района. Обоснованной также видится возможностъ организации контрольно-счетных органов и на уровне городских округов. Именно в этом случае удастся создать единую систему финансового контроля в каждом субъекте Российской Федерации.

Лагутин, И. Проблемы создания, организации и деятельности местных финансово-контрольных органов в России / И. Лагутин / Право и экономика. – 2011. - № 4. – С. 34 – 38.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 55 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров