Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Муниципальная собственность Таболин В.В.Территориально-правовая основа города
Таболин В.В.Территориально-правовая основа города

Территориально-правовая основа города

В.В.Таболин, доктор юридических наук, профессор, почетный профессор Европейского политехнического института

 Статья посвящена вопросам территориально-правовой основы города. Рассматриваются основные признаки территории, а также определенные принципы, которым должна соответствовать территория города. Отмечается, что рассматриваемые принципы не претендуют на полное и окончательное отражение всех особенностей и условий формирования территорий городов, это наиболее общие, присущие всем городам принципы.

Территориально-правовая основа города представляет собой многоаспектное понятие, включающее в себя комплекс элементов, из которых складывается система правоотношений, формирующая эту основу. Рассмотрим основные элементы.

Первым и главным элементом является понятие территории. Толковые словари дают следующие определения территории (от лат. territorium):

-как ограниченное земельное пространство.

-земельное пространство, занятое населенным пунктом, учреждением, предприятием и т.п. или предназначенное для них.

-земельное пространство, ограниченное какими-нибудь пределами, границами?

Из этих общих определений можно выделить ряд основных признаков территории: земельное пространство (участок), ограниченность участка, занятость населенным пунктом (застроенность).

Рассмотрим правовое понятие территориально-правовой основы города, которая во многом определяется правовым статусом самого города. Города в Российской Федерации являются городами федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) и муниципальными образованиями, которых абсолютное большинство.

На наш взгляд, принципиальным является разделение понятий «территориально- правовой основы города» и «территориальной основы городского самоуправления» по следующим причинам:

-во-первых, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.11.2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городское муниципальное образование - это городское поселение, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения). Это означает, что территориально-правовая основа собственно города совпадает с границами муниципального образования только в городских поселениях, а в случае городского округа и города федерального значения - территория города меньше или больше муниципального образования;

-во-вторых, территориальная основа городского самоуправления - это правовая категория реализации конституционного права граждан на местное самоуправление как форму народовластия, т.е. обязательный и необходимый элемент реализации властеотношений на определенной законом территории, а территориально-правовая основа города - это правовая категория обеспечения реализации не только права на самоуправление, но всего комплекса конституционных прав и обязанностей человека и гражданина;

-в-третьих, главной правовой функцией территориальной основы города, является не только обеспечение организация самоуправления и реализация возложенных на муниципальные органы полномочий, а прежде всего, обеспечение жизнедеятельности и правильного функционирования всего комплекса правовых, политических, социальных, экономических, хозяйственных и других элементов городской жизни. В решении этой задачи участвуют не только органы городского самоуправления и горожане. Без постоянного участия в этом процессе государственной власти (федеральной и региональной) в виде городских органов (полиции, суда, прокуратуры, налоговых и др.), негородских коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий инженерной и транспортной инфраструктуры, приезжих из других регионов и городов и т.п., невозможно само существование города;

-в-четвертых, весь этот колоссальный комплекс городских общественных отношений урегулирован федеральным и субъектов Федерации законодательством, правовыми актами городских органов власти и управления не только по вопросам самоуправления, а по всем сферам жизнедеятельности человека: финансово-экономической, инженерно-строительной и жилищно-коммунальной, социально-культурной, потребительского рынка и услуг, правоохранительной и безопасности населения, административно-хозяйственной.

Таким образом, понятие «территориально-правовой основы города» более широкая категория, чем понятие «территориальной основы городского самоуправления».

Исходя из приведенных доводов, можно сформулировать понятие территориально- правовой основы города как совокупность городских общественных отношений, связанных с установлением территориальных пределов города и использованием городских земель, урегулированных федеральным и субъектов Федерации законодательством, правовыми актами городских органов власти в различных сферах жизнедеятельности человека, обеспечивающих функционирование всего комплекса правовых, политических, социальных, экономических, хозяйственных и других элементов городской жизни.

В подавляющем большинстве случаев город имеет четко обозначенную физически (в виде пределов городской застройки) и юридически (установленную нормативным актом) границу своей территории, которую принято называть городской чертой. В разные периоды формирования и развития города его территория играет разную роль. Так, например, с ростом численности жителей нужны территории для строительства домов, а экономический рост требует производственных площадей, постоянно городу нужны дороги, инженерные сооружения и энергетика, из-за высокой концентрации населения городу нужны парки скверы и другое благоустройство. Все это и многое другое требует, чтобы территория города отвечала определенным принципам.

Современный город решает значительный круг задач, при этом важным является реализация принципа соответствия территориальной основы города потребностям и возможностям (необходимости) решения определенных государственных, местных (региональных) и личных (социальных) вопросов обеспечения жизнедеятельности города и горожан.

Что это означает на практике? Это значит, что территория должна располагать определенными ресурсами (природными, земельными, людскими и др.), которые позволили бы при обеспечении определенных условий выполнить государственные, региональные или местные задачи.

Другим важным фактором является географическое положение и архитектурно- планировочное решение городской застройки. Они должны соответствовать принципу доступности территории, т.е. размер города (или его административно- территориальной единицы) должен быть таким, чтобы отсутствовали участки городской территории, которые «выпадали» бы из поля зрения (управления) городской власти в силу труднодоступности, удаленности или географической оторванности (за рекой, горой и т.п.).

Если разбросанность и труднодоступность сельских населенных пунктов, в силу их самодостаточности, чаще всего не является социально-экономической проблемой, то часть города, находясь в таких условиях, будет практически прозябать и деградировать. Город может развиваться только как единый организм, изоляция (даже искусственная) какой-то его части приведет либо к неоправданно высоким затратам на обеспечение жизнедеятельности этого района, либо к существенному отставанию в социальном и инфраструктурном плане от остального города. Поэтому для преодоления подобных негативных факторов в городе необходимо проводить районирование. Конкретные причины необходимости районирования приведены в перечне:

-необходимость выделения географически обособленного населенного пункта или микрорайона города;

-обеспечение сохранности исторической части города, с введением особого порядка управления;

-интенсивное новое строительство со значительным увеличение численности жителей в новых микрорайонах;

-вывод из центральной (исторической) части города загрязняющих или непрофильных, но необходимых городу предприятий, с размещением их в пригороде и другие.

Процесс территориального роста города, также является причиной районирования. Расширение территории города осуществляется не только освоением и застройкой внутренних резервных территорий, но и путем:

-присоединения свободных или застроенных территорий, не входящих в границы города, с сохранением части характеристик прежних населенных пунктов;

-поглощения малых городов или поселков крупным городом (мегаполисом) с утратой прежних характеристик поглощенного населенного пункта;

-объединения (срастания) «равных» городов.

При районировании нужно учитывать следующие факторы:

а) исторически сложившуюся структуру города;

б) привычные пути ежедневной миграции населения (на работу и обратно);

в) географические особенности местности (реки, открытые водоемы, лес, овраг и

др.);

г) расположение инженерных сетей и транспортных путей, с целью создания более удобной системы использования и управления;

д) перспективу развития микрорайонов и обеспечения их жителей всем необходимым спектром товаров и услуг (торговля, общественное питание, образование, медицина, социальная помощь и т.п.).

Кроме того, важно соответствие принципу - экономической эффективности (финансово-бюджетной достаточности) территории. Это означает, что на территории города должно проживать и работать (может разместиться) такое количество налогоплательщиков (как физических, так и юридических лиц), что собираемый доход обеспечивал бы хотя бы минимальную достаточность и сбалансированность городского бюджета. Это в худшем случае, а в лучшем город должен обеспечивать свое поступательное социально-экономическое развитие.

К сожалению, сегодня пока не приходится говорить не только об экономической эффективности территорий, но и даже о минимальной сбалансированности и финансово- бюджетной достаточности. Это одна из ключевых проблем современных городов, причинами которой, на наш взгляд, являются:

-остающаяся слабой и неразвитой местная экономика, не способная обеспечить нужный объем налоговых поступлений в бюджет города;

-не продуманная налоговая политика, приведшая к массовой дефицитности городских бюджетов (особенно средних и малых городов) и перераспределению налоговых поступлений в пользу вышестоящих бюджетов (региональных и федерального):

-отсутствие сбалансированного и юридически корректного федерального и регионального законодательства, реализующего приоритет населения и территорий, в противовес отраслевому походу.

Следующие три принципа так или иначе связаны с единством территории и ключевым принципом является принцип организационно-правовой обособленности - статус города как самостоятельного субъекта правовых, экономических и социальных отношений. Выше была подробно изложена позиция автора по этому вопросу, но здесь необходимо добавить, что такой статус не может быть реализован без учета принципа территориальной целостности и стабильности. Территория городов практически не уменьшается со временем, она чаще всего увеличивается, но может оставаться стабильной, если город не развивается (в упадке) либо он просто прекращает существование (военное разрушение, стихийное бедствие или прекращение определенной экономической деятельности).

Очень важно при этом, чтобы в городе был реализован принцип определенной духовной общности горожан, желающих жить именно в этом месте, ощущающих свое единство с «малой родиной». Действие этого принципа дает городским властям редкую возможность получить максимальную моральную и политическую поддержку населения, но в свою очередь он требует очень внимательного отношения к национально- территориальным и культурно-этническим особенностям территории, ее историческому прошлому, грамотному патриотическому (по отношению к своему городу) воспитанию горожан.

Рассматриваемые принципы не претендуют на полное и окончательное отражение всех особенностей и условий формирования территорий городов, даже наоборот, это наиболее общие, присущие всем городам принципы.

Структура территориальной основы города включает:

1) Территорию, обладающую юридическими и структурно-функциональными характеристиками (потенциал и материальные ресурсы).

2) Жителей (горожан) как признак города, неотделимый от территории.

3) Нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с установлением связи территории, населения и обеспечения жизнедеятельности города.

4) Правосубъектность населения.

5) Правовой статус территории.

Территория города складывается из различных видов внутренних территорий (зон), обладающих различным целевым назначением и соответственно различным правовым статусом.

Зонирование городских территорий по Градостроительному Кодексу РФ - это деление территории города на зоны главным образом по функциональному признаку (промышленная зона, жилая зона и т.д.). Городская зона - условная территориальная единица города. Городские зоны отражают историческое развитие и внутреннюю организацию города, различаются по интенсивности использования занимаемой площади, составу населения и другим социально-экономическим характеристикам.

В соответствии со статьей 85 Земельного Кодекса РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В свою очередь, исходя из данного перечня, городские земли можно разделить на:

1) земли городской застройки (занятые жилыми, административными, промышленными и др. зданиями и сооружениями);

2) земли, предназначенные под застройку и развитие города (резервные);

2) земли общего пользования (улицы, площади, набережные и пр.), предназначенные для внутригородского движения, организации отдыха и др. культурно-бытовых нужд;

3) земли, занятые городскими лесами, парками, скверами и другими зелеными насаждениями и рекреационными зонами;

4) сельскохозяйственные земли и угодья, используемые для хозяйственных нужд города;

5) водные объекты (реки, озера, пруды и т.п.)

6) земли, отведенные под объекты энергоснабжения (ЛЭП, газопроводы и т.п.), железнодорожного, водного и воздушного транспорта;

7) земли особо охраняемых территорий и объектов.

Таким образом, можно сделать вывод, что территориально-правовая основа города складывается из трех составляющих:

1. Территория, обладающая радом характеристик:

-пространственные пределы;

-географические и природно-климатические;

-демографические;

-социальные;

-юридические;

-экономические;

-функциональные.

2. Система правовых норм, регулирующих отношения территориальной организации города.

3. Система правовых отношений, в которых эти нормы реализуются. Результатом правового регулирования территории города является различный правовой статус ее частей, устанавливаемый федеральным и субъектов РФ законодательством.

Таболин, В.В.Территориально-правовая основа города / В.В.Таболин // Местное право. – 2011. - № 2. - С. 3 – 8.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 47 гостей и 1 пользователь онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров