Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Асташова Н. Бюджетные расходы: механизм оценки эффективности
Асташова Н. Бюджетные расходы: механизм оценки эффективности

Асташова Н. Бюджетные расходы: механизм оценки эффективности

Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе. Механизмы оценки эффективности использования государственных ресурсов предусматривают аудит эффективности. Необходимо разработать и законодательно закрепить механизм мониторинга эффективности бюджетных расходов при проведении контрольных мероприятий.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), должно сопровождаться институциональной реформой системы государственного управления и контроля, предусматривающей в том числе адаптацию к задачам результативного бюджетирования, функциям органов власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств, таких как Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы Министерства финансов Российской Федерации и др.

Практически во всех развитых странах, где применяется система

БОР, вначале была проведена реформа системы контроля, а затем внедрялись новые принципы бюджетного планирования. Прежде чем новые финансовые полномочия были делегированы органам исполнительной власти, особенно на местах, повсеместно была создана адекватная система контроля. Кроме того, перед государственным финансовым контролем возникли проблемы, связанные с разработкой и внедрением в действующую практику новых, ранее не используемых приемов и способов проведения контрольных операций, связанных с аналитической работой контролирующих субъектов, позволяющих делать выводы о целесообразности, результативности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Таким образом, изменение парадигмы бюджетного процесса в целом приводит к изменению парадигмы государственного финансового контроля.

Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества.

Механизмы оценки эффективности использования государственных ресурсов предусматривают аудит эффективности, широко используемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов финансового контроля. Появление этого вида контроля было зафиксировано в ст. 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля, в которой подчеркивается, что в дополнение к финансовому аудиту, важность которого неоспорима, имеется также контроль, направленный на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и организационную и административную системы. В последующие годы аудит эффективности получил высокую оценку и международное признание. В настоящее время в развитых странах (Швеция, Канада, Великобритания, США и др.) органы финансового кон­троля широко используют аудит эффективности бюджетных расходов. В ряде государств его доля достигает 50-60% в совокупном объеме проверок высших органов финансового контроля

В то же время анализ действующих федеральных законов и иных правовых актов позволяет сделать вывод об отсутствии необходимой правовой базы для осуществления аудита эф­фективности в Российской Федера­ции. На законодательном уровне это понятие не утверждено.

Эффективность и результативность использования бюджетных средств является одним из принци­пов бюджетной системы, установленных ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». К сожалению, данное определение весьма общее, механизм оценки эф­фективного использования средств в Бюджетном кодексе Российской Федерации не описан.

Для квалификации деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требуются специальные доказательства того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств. Очевидно, что сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств и соответственно для проведения оценки эффективности.

Не раскрывается механизм оценки эффективного использования средств и в Федеральном законе от 11.01.95 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон № 4-ФЗ). В нем лишь фиксируется, что одной из задач Счетной палаты Российской Федерации является «определение эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использования федеральной собственности». Кроме того, в ст. 9 и 15 Закона № 4-ФЗ уста­новлено, что контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты России осуществляется «на основе докумен­тального подтверждения законности производственно-хозяйственной де­ятельности, достоверности бухгал­терского учета и финансовой отчетности», т.е. того, что в соответствии с зарубежной терминологией называют финансовым аудитом. В ст. 16 и 17 Закона № 4-ФЗ определены направ­ления, по которым Счетная палата Российской Федерации «осуществляет контроль за эффективностью: использование иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций; размещение централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; использование средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации». Таким образом, сфера осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации контроля за эффективностью использования государственных средств законодательно ограничена.

Принимая во внимание мнение специалистов в области государственных финансов, можно сделать вывод о том, что под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и выполнение задач в рамках реализации государственных программ путем соот­ношения полученного результата и произведенных затрат. Под понятием «эффективность» подразумевается относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение результата к затратам, обеспечившим его получение. Следует отметить, что в последние годы в рамках реформирования бюджетного процесса было принято значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые могут рассматриваться в качестве необходимой предпосылки для регулирования вопросов, связанных с определением эффективности. Например, перечень мероприятий, определенных Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.05 г. № 1 789-р) предусматривает:

разработку ключевых измеримых показателей эффективности и ре­зультативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в со­ответствии со стратегическими целями государства;

внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;

разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответствен­ность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;

разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих до­стижению намеченных целей.

Указом Президента Российской Федерации от 28.06.07 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Указ № 825) утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионального уровня. Позднее был введен перечень дополнительных показателей, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Утверждены также методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

Практика реализации Указа № 825 выявила ряд недостатков представленной системы показателей и методики оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти, устранение которых необходимо в целях проведения более качественной оценки их деятельности.

В дальнейшем были уточнены перечень дополнительных показателей, методика оценки эффективности и форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в 2009 г. в постановлении Правительства Российской Федерации от 15.04.09 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.07 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определено, что оценка эффективности деятельности региональных органов власти должна проводиться в следующих сферах: экономический рост, здравоохранение и здоровье населения, общее, начальное и среднее профессиональное образование, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления. При этом в сферах здравоохранения, образования, ЖКХ, государственного и муниципального управления предусмотрено проведение оценки эффективности расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отражают, в частности, уровень социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, ситуацию в сфере здравоохранения, об­разования, жилищно-коммунальной сфере, обеспеченность граждан жильем, организацию государственного и муниципального управления.

В 2010 г. перечень показателей для оценки эффективности дополнен показателями, характеризующими эффективность подготовки молодежи к военной службе, положение инвалида, а также показателями, отражающими уровень безопасности и материально-техническое обеспечение организаций социального обслуживания для детей, инвалидов и престарелых граждан (постановление Правительства Российской Федерации от 1.04.10 г. № 212 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.09 г. № 322»),

С учетом проведенной оценки эффективности по итогам 2006-2008 гг. из перечня показателей исключен ряд характеристик, не отражающих реализацию полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постоянно уточняются методика оценки эффективности и форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

С 2008 г. аналогичные документы приняты и в отношении органов местного самоуправления (Указ Президента Российской Федерации от 28.04.08 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов)»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.08 г. № 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.08 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и му­ниципальных районов»).

Однако в условиях формирующейся практики оценки деятельности региональных органов государственной власти в рамках утвержденных документов не установлены механизмы, позволяющие определить ответственность государственных органов власти и органов местного самоуправления за исполнение целевых показателей.

В Концепции реформирования межбюджетных отношений до 2013 г. отмечено: «Разработка и реализация мер по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов ... находится в начальной стадии, в частности не везде внедрены принципы бюджетирования, ориентированного на результат, практически отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 8.08.09 г. № 1123-р «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года»).

Согласно указанным документам эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оценивается сегодня по доле неэффективных расходов в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Такой подход имеет определенные противоречия, вытекающие из институци­ональных особенностей функционирования органов власти по вертикали бюджетной системы. Например, новыми нормативными актами при определении расходов на общее образование утверждены формулы расчета объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами. Так, численность прочего персонала в образовательном учреждении в соответствии с утвержденной методикой является оптимальной, если составляет 53% от численности учителей (35% от общей численности работающих). При избыточном значении этого по­казателя должны приниматься соответствующие меры. Таким образом, методикой установлены требования к формированию штатных расписаний образовательных учреждений. Вместе с тем в соответствии с п. 1 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности е пределах, установленных российским законодательством, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреж­дения.

Фактически органы исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не имеют прямых механизмов воздействия на процессы формирования штатных расписаний и расходования средств бюджета региона, направляемых на оплату труда работников муниципальных образовательных учреждений. Кроме того, предъявляемые в соответствии с методикой требования о сокращении избыточной численности прочего персонала противоречат активно внедряемому принципу нормативного подушевого финансирования.

Необходимо также учесть, что численность прочего персонала в образовательном учреждении зависит от объективных факторов: площади здания, наличия инфраструктурных объектов и структурных подразделений (пришкольных интернатов, служб психолого-педагогического сопровождения учащихся, групп продленного дня, дошкольного и дополнительного образования) и др. При этом деятельность работников указанных структурных подразделений является неотъемлемой частью оказываемых услуг по предоставлению общедоступного и бесплатного образования.

В качестве примера, иллюстрирующего результаты оценки эффективности и противоречия, которые при этом возникают, рассмотрим ситуацию по некоторым регионам.

В соответствии с Указом № 825 и правительственными документами, принятыми в его развитие, Министерством регионального развития Российской Федерации был проведен анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти за 2009 г. по следующим сферам: экономический рост; доходы населения; здравоохранение; жилищное строительство; дорожное хозяйство; обеспечение безопасности. В рейтинге регионов 1-е место заняла Тюменская область:

высокая среднесписочная численность работников малых и средних предприятий (30%);

отсутствие неэффективных расходов в сфере государственного управления;

высокий уровень удовлетворенности населения деятельностью главы региона в сфере здравоохранения (42%).

На 2-м месте находится Пермский край:

неэффективные расходы в сфере образования в два раза ниже среднероссийского уровня (10%);

66% учреждений здравоохранения и 85% учреждений образования переведены на новую систему оплаты труда;

все муниципальные образования предоставляют льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в денежной форме.

Московская область заняла 3-е место:

высокая среднесписочная численность работников малых и средних предприятий (32%);

отсутствие незавершенного строительства;

86% учреждений здравоохранения переведены на новую систему оплаты труда;

все муниципальные образования предоставляют льготы по оплате жи­лищно-коммунальных услуг в денежной форме.

Самое последнее 83-е место заняла Республика Калмыкия по причине высокой доли неэффективных расходов в сферах здравоохранения (13%), образования (40%), государственного управления (2,1%); объем не завершенного в установленные сроки строительства составляет 148%.

На строчку выше (82-е место) поднялась Архангельская область - высокая доля неэффективных расходов во всех сферах, особенно в ЖКХ (30%); критически высокий объем не завершенного в установленные сроки строительства (240%); высокий коэффициент доступности жилья (7 лет).

При всей важности и прогрессивности такой постановки вопроса следует отметить, что противоречивость предлагаемой для оценки эффективности системы показателей обусловлена несколькими причинами. В первую очередь это касается показателей, на значение которых могут оказывать непосредственное влияние органы исполнительной власти региона через так называемый административный ресурс. К таким показателям относятся средняя продолжитель­ность временной нетрудоспособнос­ти, удельный вес детей первой и второй групп здоровья и др.

Вторая группа «проблемных» показателей - это показатели, характеризующие «лояльность» общественности к деятельности исполнительных органов власти и функционированию бюджетного сектора региона, например удовлетворенность населения качеством образования, медицинской помощью, деятельностью орга­нов исполнительной власти в целом. Результаты значений по данным показателям напрямую зависят от того, каким образом, под чьим контролем и какие группы населения выражают свое мнение.

Третья проблемная зона в системе показателей связана, на наш взгляд, с неопределенностью целевых установок самих показателей, например, таких как расходы консолидированного бюджета региона по отдельным социальным сферам. Данные показатели не несут в себе никакой информационной нагрузки с точки зрения эффективности региональных социальных расходов, а лишь констатируют удельный вес бюджетных расходов.

Опыт показывает, что невозможно проводить анализ эффективности бюджетных расходов в условиях существующих форм и методов контроля. Для этого нужно разработать и законодательно закрепить механизм мониторинга эффективности бюджетных расходов при проведении контрольных мероприятий. Важно понимать, что мониторинг бюджетных расходов неразрывно связан с такими понятиями, как «прозрачность» и «подконтрольность» любой деятельности, а это необходимо и общественности, и исполнительной власти для совершенствования процесса управления.

Методология оценки эффективности бюджетных расходов должна быть согласована с методологией государственного финансового контроля, в частности аудита эффективности, так как цели оценки эффективности бюджетных расходов и финансового контроля совпадают. Различия могут быть лишь в выводах по результатам оценки и выработке системы мер.

Асташова, Н. Бюджетные расходы: механизм оценки эффективности / А. Асташова // Проблемы теории и практики управления. – 2011. - № 8. – С.19 – 26.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 109 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров