Навигация
 
Тимофеев Н.С. Бремя власти пора переложить на народ

Бремя власти пора переложить на народ

Н.С.Тимофеев, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова

В статье дается анализ современного состояния местного самоуправления в России. Отмечается, что впервые в российской истории не по велению сверху, а по многим независимым друг от друга обстоятельствам могут реализоваться идеи многообразных форм участия широких слоев населения в местном самоуправлении и посредством его в государственном. В статье подчеркивается, что первостепенной в современной ситуации должна стать задача стимулирования актив­ности граждан и их объединений на основе создания условий, связанных с развитием демократических процедур, носящих не только рекомендательно-совещательный характер, но и обязательный характер.

Давая оценку современного состояния местного самоуправления, нельзя не прийти к выводу о преобладании в содержательной части реформы административ­ного начала, а не политического, связанного с реализацией конституционного принципа народовластия.

Мы вынуждены признать, что в развитии современного варианта местного са­моуправления Российской Федерации находятся не идеи, связанные с возрождением традиций российского местного самоуправления (хотя зачастую это провозглашается).

Муниципальная реформа как часть общей административной реформы госу­дарственного управления «построения «вертикали власти» свидетельствует об очередной попытке под прикрытием ценностей демократии, реализации интересов на­селения, объединенного территориальной общностью, построить такую систему взаимосвязей муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федераций в целом, которая обеспечивала бы государственное единство не на балансе централизма и децентрализма, а на преимущественном развитии державного централизма. История свидетельствует, что державный централизм свойственен для России как императорской, советской так и современной. Это традиционное качество нашей отечественной государственности.

Позитивные качества - державного централизма выхолащиваются государст­венным произволом и бюрократией. С этим обстоятельством связана и эволюция местного самоуправления. Реформы, осуществляемые «сверху», при всей своей легитимности и внешнем соответствии цивилизационно-демократическим международным стандартам не могут быть эффективными без понимания и поддержки «земли». Муниципальный опыт России свидетельствует о том, что к местному народовластию государство относится неоднозначно. Его используют, но не доверяют. Прежде всего, речь идет об отчуждении народа от реализации народовластия.

Для современного Российского государства, да и общества не в меньшей степени, характерны многие общие проблемы, сохраняющие свое значение в течение по­лутора веков. Попытка изменить эту ситуацию не удалась в годы перестройки в масштабе СССР. А.Н. Яковлев вынужден признать, что «Общество и политики не сделали главного - не поставили человека над государством, что является сутью демократии. За семь лет так и не удалось перевернуть эту пирамиду...»'

Эта проблема может быть сдвинута с «места» исключительно, точнее, прежде всего, за счет демократии «малых пространств», демократии «протянутой руки». Данную проблему многие (в том числе и я) рассматривают с точки зрения муници­пального романтизма. Очень уж привлекательна идея преобразования неэффективной российской государственности снизу за счет развития самоуважения и признания необходимости развития соборности в современном понимании сближающимся с гражданским обществом.

Что мы видели и в «земстве», и в «советах», и что видим в современном местном самоуправлении? Ответ на этот вопрос не однозначен. Но в принципе, можно допустить общий ответ, - это школа гражданского самосознания и одна из форм на­родовластия. Общепризнано, что именно эти обстоятельства лежат в основе преобразований, разделенных полуторавековым периодом. Недоверие и недоброжелательство к принципам местного самоуправле­ния, выведенного из-под государственного контроля, очевидна. Общеизвестно, что демократической систему власти делают не Конституцион­ные декларации, а политическая система, позволяющая их (декларации) реализовать.

Бабурин С.Н., относя Россию «... к традиционным недифференцированным системам, содержание которых во многом определяется «религиозными и общинны­ми, традиционными началами» отмечает склонность к примирительным процедурам и создание почвы для концессуальной (сообщественной) демократии».

Комарова В.В. оптимальной моделью, наиболее соответствующей тенденции развития современного российского обще­ства, признает «демократию участия».

Высшие должностные лица Российской Федерации единодушно определяют как одну из важнейших задач, борьбу с чиновничьей бюрократией, в том числе со стороны муниципального и гражданского общества. И эта борьба определяется как постоянная и жесткая.

Президент РФ связывает всестороннее обновление жизни общества с новыми стандартами в деятельности органов госуправления, современными формами участия граждан в жизни своего города и села, их большего влияния на деятельность муниципальных органов. Нельзя не согласиться с его предложением. Первое. Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина. Понимание того, что чи­новники служат народу, а не вершат его судьбы - основа демократического устройства».

Это предложение является дополнением к мысли о необходимости «...постоянно доказывать дееспособность демократического устройства», высказанной в Послании Федеральному собранию 5 ноября 2008 г.

Современные реалии, предопреде­ленные интеграционными процессами и общепризнанными современными цивилизационными ценностями, по сути, развивают и усиливают позиции МСУ как представителей государства на своей территории.

Конституционный принцип разделения властей исходит из необходимости раз­деления функций государственной власти между органами, но не свидетельствует о нарушении единства государственной власти. В такой же степени выделение Конституцией РФ различных уровней и форм народовластия не нарушает его целостности.

Признание народа носителем суверенитета и единственным источником власти говорит (свидетельствует) о его конституционном верховенстве, приводящем к единству всех форм публичной власти.

В то же время мы вынуждены признать, что существует определенный разрыв между конституционными нормами и их реализацией. Именно из этого исходит Президентское послание в части современных форм и участии граждан в государ­ственном развитии территорий муниципальных образований, а в совокупности и субъектов Российской Федерации и самой Российской Федерации в целом.

На современном этапе развития первоочередной глобальной задачей является обеспечение единства власти по всем уровням. Это единство имеет одну основу - власть народа и в том числе, как его составляющей, власти местного сообщества. Локальный характер местного народовластия и организационная обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата не означает одновременной отстраненности граждан (одних и тех же) от которых зависит формирование разных уровней публичной власти (от участия в их деятельности - определении целей и задач необходимых возможных корректив, контроля и ответственности).

Пожалуй, впервые в российской истории не по велению сверху, а по многим независимым друг от друга обстоятельствам могут реализоваться идеи многообразных форм участия широких слоев населе­ния в местном самоуправлении и посредством его в государственном. Более того, налицо определенный позитивный опыт, свидетельствующий о развитии форм и меха­низмов такого взаимодействия. В основном он связан с деятельностью системы Общественных палат на уровне Российской Федерации, общественных палат на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Функциональное предназначение Общественных палат в соответствии с законодательством как федеральным, так и региональным, направлено на обеспечение взаимодействия в целях учета потребностей и интересов граждан России, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в осуществлении общественного контроля за деятельностью орга­нов государственной власти и местного самоуправления. Однако, следует отметить, что заключения, предложения и обращения Общественных палат носят рекомендательный характер.

В настоящее время эти практики не институционализированы, их проявление следует рассматривать как первые шаги к обеспечению равностатусного диалога властей и народа.

Вряд ли можно в наши дни говорить о готовности государства и гражданского общества к диалогу и эффективному сотрудничеству. Формы взаимодействия об­щественных палат многочисленны. Проанализировав законодательство ряда субъектов РФ, В.В. Гриб к ним относит участие представителей органов государственной власти и местного самоуправления в работе конференций, Совета, заседаний комиссий и иных рабочих органов Общественной палаты; участие представителей Общественной палаты в заседаниях представительных и законодательных органов, их комитетов и иных рабочих органов, в работе органов исполнительной власти субъектов, органов местного самоуправления; проведении круглых столов по обсуждению и выработке путей разрешения общественно важных проблем, а так же совместное участие в иных мероприятиях, имеющих общественное значение. Реализация полномочий обеспечивается правом получать информацию о планах социально-экономического развития в законотворческой деятельности, проектов правовых актов; проводить общественную экспертизу; разрабатывать проекты законов; направлять запросы; ходатайствовать перед органами государственной власти о награждении физических и юридических лиц почетными званиями, наградами. В ряде субъектов, в целях повышения эффективности взаимодействия органы государ­ственной власти субъектов и Общественные палаты субъектов принимают допол­нительные соглашения, предусматривающие формы взаимодействия. Получают развитие Ежегодные доклады Общественных палат об итогах работы за год, анализ состояния гражданского общества, формы и методы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отрицательная оценка Общественной палаты, выраженная в заключении, предполагает обязанность их рассмотрения соответствующими государственными органами и мотивированного ответа о результатах их рассмотрения. Особый интерес представляет практика одновременных публикаций отрицательных заключений Общественной палаты вместе с текстами ответов действующих руководителей субъектов Российской Федерации.

Анализируемые формы и методы взаимодействия свидетельствуют, что на уровне Федерации и ее субъектов получает развитие, пусть пока и бессистемное, со­трудничество институтов государственных и общественных. Но в стороне остается муниципальная власть.

Мы исходим из реальности современной российской государственной власти, политические институты которой не совпадают с современными цивилизацион- ными ценностями. Тенденции развития свидетельствуют о том, что национальные традиции объединительного державного этатизма, определяющие суть России на всех этапах развития, превращаются в фактор, сдерживающий развитие. Развития, связанного с необходимостью естественной интеграции в мировое сообщество. Это отдельный разговор. Речь идет о необходимости делегирования части своих полномочий (части своего суверенитета) не столько институтам гражданского общества, сколько органам местной власти.

Исходя из общепризнанного мнения, что местное самоуправление - это связующее звено между государством и гражданским обществом, естественна постановка вопроса об их ведущем положении на местах как территориальных органах народовластия. В очередной раз, пройдя через крушение государственности, национальный позор и унижение, мы должны видеть пути возрождения в ресурсе самоорганизации как фундамента, в основе которого - единство державности и человеческого достоинства.

Для современного Российского государства, да и для общества в не меньшей степени, характерны многие общие проблемы, сохраняющиеся в течение, по край­ней мере, полутора веков. Прежде всего, речь идет об отчуждении народа от народовластия. В то же время обеспечение единства управления делами государства в целях достижения устойчивости публично- политической системы связывается с местным самоуправлением как ресурсом поддержки общегосударственной политики.

Эти проблемы обосновываются низкой социальной активностью, стабильной индифферентностью, иждивенческими установками, связанными с сохранением черт позднесоветского менталитета и другими причинами.

Такая постановка не просто ошибочна, она опасна. В основе нежелания значительной части граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления лежит отсутствие личной мотивации.

В науке муниципального права выделяются следующие основные причины:

а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан;

б) социально-экономическая: реальная роль местного самоуправления сводится не к самоорганизации и саморегулированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправле­нию;

в) политико-правовая: дефицит властных полномочий органов МСУ лишает привлекательности для населения в их формировании и деятельности;

г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария му­ниципальной демократии снижает ее эффективность.

Полагаю, что первостепенной в современной ситуации должна стать задача стимулирования активности граждан и их объединений на основе создания условий, связанных с развитием демократических процедур, носящих не только рекомендательно-совещательный характер, но и обязательный характер.

Местное самоуправление и самоуправление граждан может развиваться даже в условиях отсутствия достаточной финансовой основы, во-первых, за счет обще­ственного контроля по обеспечению уважительного отношения к гражданам, обес­печением строгой ответственности и за бюрократизм, и за волокиту, и за безответственность.

Мы исходим из современной слабости, недоразвитости гражданского общества, но необходимого развития и силы нет и у государства. Нельзя не согласиться с О.Попцовым, пришедшим к выводу «Сначала спокойно наблюдали, что народ ли­шили прав, а затем упрекаете народ в инертности».

Следует поставить вопрос не о возможности, а о необходимости сочетания и взаимодействия различных уровней публичной власти. В нашем случае - муници­пальной и государственной.

Конституционно - правовая связь государственной власти и местного само­управления очевидна. Многие вопросы имеют как местное, так и общегосударст­венное значение. Н.С.Бондарь считает правомерным «расширительное толкование используемого в статье 32 Конституции понятия «участия в управлении делами государства».

Социально-политическая активность граждан России находит свое проявление одновременно и в муниципальном, и в государственном.

А.Н.Кокотов, характеризуя местное самоуправление, рассматривает его и как политико-правовое состояние местной жизни, складывающееся под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих. «Местное самоуправление как публично-правовой институт, аппарат власти наряду с государством выступает механизмом осуществления народного суверенитета, инструмента обеспечения державности». В данном случае допустимо также понимание единства участия граждан в муниципальном и государственном управлении.

В.А.Кряжков обращает внимание на «конституционные предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого...» Следует сделать вывод, что механизм публичной власти, совмещающий в себе власть государства и местную власть, требует создания условий для активного участия местной власти в укреплении державности (государственности). Такое единение свидетельствует не просто о системной связи уровней народовластия, но по­зволяет (заставляет) по-иному взглянуть на проблему достижения «главных ориентиров развития российского общества. Это возвышение достоинства человека (личности) и упрочение державности (государственности)».

В то же время С.А.Авакьян, характеризуя современное состояние местного самоуправления, обращает внимание на то, что «Организация управления общими делами на местном уровне все более становится уделом не населения, не представительных органов муниципальных образований, даже не исполнительно- распределительных органов местного самоуправления, а подразделений федеральных структур на данной территории. Земельные вопросы, регистрация собственности, помощь в трудоустройстве, пенсионное обеспечение, выдача паспортов и т.д. - к этим вопросам, из-за которых люди теряют время, стоя в очередях и терпят унижения, органы местного самоуправления не имеют никакого отношения. Более того, глава муниципального района, городского

округа, не может оказывать на соответствующие органы никакого юридического воздействия». Нельзя не согласиться, что цель народного управления - не беспредельное развитие местного самоуправления, но развитие общества личностей, объединенных гражданским духом, который укрепляет их веру в справедливость и единство. При ином положении дел рассчитывать на осознанную поддержку муниципальной реформы населением не приходится. Реформа может быть реализована в полной степени при условии, если упоря­доченное построение чиновничества всех уровней - и государственного, и муници­пального - будет дополнено активной позицией граждан. Но создает ли Федераль­ный закон 2003 года для решения этой проблемы необходимые условия?

Среди задач реформы, среди методов ее осуществления, среди оценок ре­зультатов на различных этапах реформы мы не находим осознания необходимости добиться «доверия населения» и «наладить устойчивый диалог с гражданским обществом». Хотя на уровне декларативности признание необходимости двигаться в этом направлении налицо.

Однако, призывы к устойчивому взаимодействию с гражданским обществом не подкрепляются соответствующими процедурными механизмами.

Первостепенной остается задача стимулирования активности граждан и их объединений. Необходимо создать условия, содействующие развитию демократических процедур, носящих не только рекомендательный, но и обязательный характер.

Это может быть достигнуто при:

уважительном отношении к гражданам; возложении строгой ответственности за бюрократизм, волокиту и без­ответственность;

обязательном привлечении всех заинтересованных групп населения (их представителей) к участию в разработке нормативных актов муниципального образования, т.е. участию на стадии подготовки;

создании представителям граждан возможности изложения своей позиции в ходе рассмотрения всех проектов, затрагивающих интересы населения. В настоящее время Федеральный Закон 2003 года предусматривает такую возможность в случае правотворческой инициативы граждан;

обязательном проведении независимых экспертиз при решении вопросов градостроительства, землеустройства, природопользования;

создании общественных советов на основе представительства всех ор­ганизационно обособленных заинтересованных групп граждан, всех элементов гражданского общества; органов территориального общественного самоуправления;

обеспечении принципа гласности и открытости муниципальных органов;

обеспечении прозрачности деятельности муниципальных органов не только в бюджетной сфере, но и в области принятия управленческих решений (кто инициирует цели, ожидаемые результаты), что способствует персонализации ответственности и, соответственно, качеству и эффективности управленческих решений;

создании совместных профильных комитетов (в состав которых входят депутаты муниципального собрания и представители общественности);

широком использовании принципа достижения компромиссного решения, а не принципа победы ... большинства;

применении в системе сдержек и противовесов процедуры «отлагательного вето», преодолеваемого согласительными комиссиями или судебными решениями.

Естественно, что перечень демократических процедур может быть продолжен. Также естественно, что некоторые из них вызовут критические возражения с аргу­ментацией о возрастании сложности управленческой деятельности, удлинении сроков принятия и исполнения решений. Однако, другого пути повышения эффективности местного самоуправления нет. Предлагаемые процедуры универсальны. С одной стороны, они ограничивают чиновничий произвол, способствуют повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, с другой - нормативно обеспечивают обязательность диалога с гражданским обществом, порождают уважение и доверие населения к муници­пальной и государственной властям.

Мы обязаны исходить из того, что самоуправление реально только в случае, если посредством его вопросы местного самоуправления решаются исходя из инте­ресов населения. Вышеизложенные предложения направлены именно на определение этого интереса и его обеспечение с участием населения. Чиновничье видение местного самоуправления - это продолжение государственной власти, замыкающееся на бюрократию на местах, формируемую с участием населения. Конституционное прочтение местного самоуправления - это самоуправление, осуществляемое населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Обе эти формы местного самоуправления имеют единую задачу - обеспечение интересов населения, и конечной целью реформы должно стать создание условий для развития эффективного самоуправления как основы эффективного государства.

Главная идея - являясь источником власти, народ должен обладать инструмен­тарием прямой демократии, достаточным для принятия решений самим народом. - Должны быть предоставлены определенные возможности в отношении должност­ных/кадровых назначений ряда руководителей и должностных лиц подразделений федеральных государственных органов. Согласование кандидатур, участие в аттестации, конкурсных комиссиях.

Полагаю, что необходимо принятие по аналогии с Указом Президента РФ № 773 от 02.07.2005 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» //СЗ РФ - 2005 - №27- Ст. 2730, соответствующего Указа, а возможно федерального закона, посвященного взаимодействию и координации деятельности органов МСУ и органов государственной власти. Возможно также принятие «основ государственной политики в сфере развития взаимодействия органов муниципальных и го­сударственных властей».

Проведение опросов, консультативных референдумов, других форм выявления

мнения населения - по вопросу о (не)доверии, постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий будет способствовать решению общих проблем госу­дарства и общества. Субъектами, имеющими право выступать с такими инициативами, могут быть представительный орган, глава муниципального образования, муниципальная общественная палата и т.д.

Очевидно, что результаты таких опросов по выявлению мнения населения (ме­стного сообщества) будут носить преимущественно рекомендательный характер, однако, органы государственной власти должны соответствующим образом реаги­ровать на них в соответствии с предусмотренными процедурами.

К сожалению, следует признать, что «Государство, таким образом, как было, так и осталось у нас всем. Необходимо с этим кончать. Центр тяжести пора перенести на народ. Вершина, где свет воистину не меркнет - народный ум и народная воля»

Тимофеев, Н.С. Бремя власти пора переложить на народ / Н.С. Тимофеев // Местное право. – 2011. - № 3. – С. 3 – 10.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 59 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров