Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Совершенствование межбюджетных отношений: предложения и взгляды управленцев, практиков, учёных
Совершенствование межбюджетных отношений: предложения и взгляды управленцев, практиков, учёных

Совершенствование межбюджетных отношений: предложения и взгляды управленцев, практиков, учёных  

( К итогам конференции в г. Петрозаводске)

 

В конце сентября 2011 г. в Петрозаводске состоялась традиционная 10-я по счету научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов». Мероприятие прошло при поддержке Министерства финансов РФ, Правительства Республики Карелия, Петрозаводского государственного университета, НПО Криста (известного разработчика автоматизированных систем по исполнению бюджетного и бухгалтерского учета в государственных и муниципальных учреждениях, специализирующегося, в частности, на реализации положений Федерального за­кона № 83-Ф3 от 08.05.2010) и холдинга Лотос; информационными спонсорами выступали журналы «Финансы» и «Бюджет». Мероприятие проходило в рамках проекта «Открытый бюджет. Регионы России». В конференции приняли участие 170 человек, из них 60 - заочно.

Приветствие участникам конференции направил и.о. Министра финансов РФ Силуанов А.Г.

Конференция уже давно приобрела статус авторитетного общероссийского мероприятия, в котором принимали участие представители практически всех регионов России, включая самые отдаленные. Среди участников и докладчиков — представители законодательной и ис­полнительной ветвей власти как федерального, так и местного уровней, образовательных и научных центров, представители бизнес-сообщества.

Бюджетная тематика была разбита на тематические блоки: межбюджетные отношения, региональные и муниципальные бюджеты. Бюджетная политика в федеральном центре, субъектах Федерации, городах и муниципальных образованиях, как и структура бюджетов всех уровней, постоянно претерпевают изменения, отражая ситуацию, складывающуюся в социальной сфере, приоритеты эконо­мической политики и государственной власти, наконец, конъюнктуру мировых рынков, не только неподвластную контролю, но и с трудом поддающуюся прогнозированию.

По этим причинам и тема развития межбюджетных отношений, и повестка дня конференции никогда не утратят остроты и актуальности.

В центре внимания вполне закономерно оказался такой вопрос, как измерение и оценка эффективности бюджетных расходов. «Стратегическая карта» Казначей­ства России предусматривает обеспечение прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов, создание системы эффективного общественного контроля за финансовыми ресурсами сектора го­суправления. Данной теме посвящены многочисленные статьи, монографии, диссертации, где предлагаются разные подходы и формулы для оценки эффективности бюджетных расходов. В ходе обмена мнениями участники конференции не забыли о главном оценщике — населении и избирателе, который в своей повседневной жизни ощущает уровень эффективности произведенных бюджетных расходов, качество и полноту оказанных ему государственных услуг и дает им оценку в ходе выборов. Докладчики при этом отмечали и то обстоятельство, что для взвешенной и справедливой оценки требуются известный уровень финансовой грамотности, учет существующих возможностей бюджетов всех уровней.

К теме результативности госрасходов обратились в ходе обсуждения места и роли госпрограмм или целевых программ при составлении и исполнении бюджета. Практика планирования в Москве, чьи финансовые ресурсы, как известно, далеко превышают потенциал других регионов, предусматривает направление проектов целевых программ на рассмотрение в контрольно-счетную палату Москвы. Из 17 таких программ главная на сегодняшний день — это расширение, модернизация и ликвидация узких мест в транспортной системе Москвы. В выступлении представителя КСП Москвы Литвинцева В.В. приводились данные о том, что непрограммные расходы города занимают небольшую (порядка 20%) долю в ее бюджете Один из докладчиков высказал мнение о том, что целевые программы не свободны от такого «системного недостатка», как «неизмеримость целей и ожидаемых результатов», неконкретность самих этих целей. Кроме того, «программная деятельность» так или иначе неизбежно пересекается с текущей работой исполнительных органов власти. Участники дискуссии обратили внимание на то, что и самого понятия «госпрограмма» в Бюджетном кодексе нет. Нет нормативного определения и «столичных функций», исполняемых Москвой. Кстати сказать, раньше на исполнение этих функций выделялась помощь со стороны федерального центра в натуральной форме - в виде пакета акций, к примеру, предприятий сферы транспорта.

Интересные суждения высказывались по такому объемному вопросу, как межбюджетное выравнивание. Каков решающий критерий при определении объема трансфертов — возможности предоставляющего трансферт субъекта или потребности получателя? Во всяком случае, такой критерий, как «достаточность/недостаточность» или «обеспеченность средствами», подвергся критике как необоснованный и неконкретный и позволяющий выбивать средства под амбициозные, но, возможно, плохо подготовленные «прожекты» местного руководства.

Отмечалось, что существующая практика межбюджетных трансфертов не исключает ситуаций, при которых муниципалитеты, не прилагавшие усилий по увеличению своего налогового потенциала, и становились их получателями как менее «обеспеченные», а успешная деятельность муниципалитетов по наращиванию налоговых и неналоговых доходов работала против них. Для нейтрализации такого дестимулирующего эффекта в Волгоградской области заложили в принятую там программу межбюджетных отношений следующий принцип: предоставлять субсидии тем территориям, которые сокращали у себя расчетный объем дотаций в планируемом году, либо не допускали его увеличения выше среднеобластного показателя. Ориентировались на то, чтобы из числа получателей средств выпадали районы и муниципалитеты как с самыми низкими, так и с самыми высокими темпами роста производства и доходов местного бюджета. Целью такой политики является сокращение различий в бюджетной обеспеченности.

В этом же ряду и проведение конкурсов на право получения грантов на повышение эффективности бюджетных расходов.

Главный научный сотрудник ПетрГУ, в прошлом продолжительное время возглавлявший Минфин Карелии, Колесов А.С. поделился своими соображениями отно­сительно инструментария, используемого при замерах эффективности бюджетных расходов. Даже если брать такой бесспорный, на первый взгляд, индикатор, как рост выпуска продукции — всегда ли необходимо стремиться

и считать безусловным благом рост производства, особенно если он влечет за собой опасные экологические последствия или означает выпуск невостребованной покупателем продукции? Страна знала времена, когда производство осуществлялось для целей производства, а не для удовлетворения существующего спроса, реальных общественных потребностей. С другой стороны, и «общественные интересы» — это довольно сложная категория, у различных прослоек населения разные предпочтения и запросы. Определенные социальные группы заинтересованы в увеличении роли государства в экономических про­цессах, перераспределении большей доли национального богатства через механизм налогообложения. Присутствуют, в конце концов, и иждивенческие настроения. Иногда, отмечал Колесов А.С., об успешности деятельности адми­нистрации судят по достижению «поставленных целей» и выполнению «намеченных программ». Но надо, чтобы были сформулированы правильные задачи и определены верные цели.

Председатель Комитета Госдумы РФ по проблемам Севера и Дальнего Востока Пивненко В.Н. рассказала об итогах заседания Трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, которое состоялось незадолго до открытия конференции. Она, в частности, остановилась на предлагаемой методике распределения доходов от уплаты повышенных акцизов на бензин и нефтепродукты между субъектами Российской Федерации. Методика использует три показателя: протяженность автомобильных дорог (грунтовых и автозимников в определенных пропорциях); количество зарегистрированного автотранспорта; объемы розничной продажи автобензина (при условии, что он не превышает более чем в два раза среднероссийский уровень). Трехсторонняя рабочая группа также разработала условия распре­деления дотаций субъектам РФ на обеспечение сбалансированности бюджетов в связи с предстоящим повышением зарплаты работникам бюджетной сферы и удорожанием электроэнергии и цены топочного мазута. Участвовать в этой программе могут регионы «с недостатком дополнительных налоговых и неналоговых доходов для финансового обеспечения дополнительных расходных обязательств». Основной критерий следующий: дотации предоставляются тем регионам, у которых доля вышеуказанных расходов в дополнительных доходах превышает 10%.

Почему в России так много дотационных регионов? Наверное, ответ в том, что существующая в стране финансовая система отличается высоким уровнем централизации. Но этот уровень отличается подвижностью, одна часть расходных обязательств передается от регионов в федеральный центр, а другая - в противоположном направлении. Претерпевает постоянные изменения и матрица перераспределения налоговых поступлений между центром и местами. Ряд докладчиков выступал за более четкий акцент на «налоговый федерализм», «горизонтальное движение финансовых потоков в бюджетной системе». Специалисты бюджетной сферы, участвовавшие в работе конференции, пытались оценить последствия такого важного шага в направлении децентрализации, какой будет сделан в 2012 г. с передачей расходных полномочий на здравоохранение на региональный уровень. (Расходы на содержание правоохранительных органов в регионах, напротив, передаются федеральному центру.) В условиях постоянных перемен, по выражению Колесова А.С., финансовая политика субъектов Федерации должна предусматривать такую же «перманентную разработку новых финансовых инструментов».

Примечательно, что на первые конференции «Совершенствование межбюджетных отношений...» приглашали зарубежных специалистов и экспертов, которые рассказывали о том, как в других странах налоговые поступления распределяются между различными территориями, как выстроена бюджетная система. В общении преимущественно со скандинавскими коллегами участники бюджетного процесса в России получали тогда сведения о зарубежных моделях и подходах. Позднее более высокий интерес стал проявляться к опыту уже собственно российскому. 10-я по счету конференция стала удобной площадкой для обмена актуальной информацией и наработками в данной области. Так, среди выступлений, посвященных «электронному бюджету», обратила на себя внимание информация о соз­дании в Пензенской области единого центра учета расходов на здравоохранение, которая позволяет областному руководству осуществлять контроль над этой сферой в режиме он-лайн. В ряде районов Иркутской области осуществляются программы централизации бухгалтерского учета в сфере общественных финансов, от которых ждут значительной отдачи. По предварительным расчетам, после создания единого центра, обслуживающего конкретный район, резко возрастет производительность труда — один бухгалтер станет обрабатывать данные, поступающие не от 20, как сейчас, а от 80 человек персонала муниципальных организаций. Всех ли устроит такая кадровая оптимизация? Правда, параллельно будут создаваться новые рабочие места для программистов, операторов новой системы и аналитиков, которые займутся обработкой данных поступающих в центр.

Ерженин Р.В. (Иркутский государственный технический университет) видит такой весомый плюс в электронном бюджете, как достоверность аккумулируемых им данных, невозможность фальсификаций. По его мнению, сильнее всего искажаются «бумажные сведения» о размерах кредиторской задолженности.

В Волгоградской области региональные власти поощряют переход «муниципалов» на кассовое казначейское обслуживание, что сулит экономию средств и немалые технологические преимущества (возможность управлять финансовыми потоками из любой географической точки). Кстати сказать, в стратегическом плане Казначейства России прописана и более амбициозная цель - обеспечение преимущественно безналичного денежного обращения в секторе государственного управления, а также принятие на себя Казначейством исполнения бюджетов неучастников бюджетного процесса. Эти задачи встанут и на региональном уровне.

Специалист из Мурманской области поделился с коллегами опытом преодоления последствий «двойного шока», когда системный финансовый кризис наложился на корпоративный, затронувший компании, являющиеся основой экономики региона. Если они меняют место регистрации, то последствия для социальной сферы печальны. Крупнейшие бюджетообразующие предприятия Севера находятся в сфере пристального внимания налоговых инспекций. Однако отмечалось, что эти предприятия по сути дела не заинтересованы в росте налоговых платежей и по той причине, что их собственные работники не выигрывают непосредственно от их увеличения.

Докладчики не обошли вниманием и сферу образования, затронув вопрос о технике расчета расходов на финансирование образования. В настоящее время в регионах в основном применяется усредненный расчет затрат на содержание образовательных учреждений, на одну «ученическую душу». Такой подход признали устаревшим. Предлагалось принимать во внимание не только числен­ность обучающихся, но и виды образовательных услуг. Таковыми могут быть обучение в сельской местности, на дому, дистанционное обучение - и каждый со своим уровнем затрат и своей спецификой.

Представитель Петрозаводского университета считал бы целесообразным передать средние специальные и технические учреждения в ведение университетов, поскольку есть опасения, что передача их финансирования на уровень субъектов Федерации ухудшит положение колледжей и учреждений профобразования. Как заявил президент Петрозаводского университета Васильев В.Н., университет был бы готов взять их под свою опеку, вместе с теми ассигнованиями, которые выделяются государством на средние технические заведения.

Зашел разговор на форуме и о поддержке инновационной деятельности средствами регионального бюджета. К инновационным предприятиям в регионах предъявляют порою несовместимые требования: от них ждут и вклада в трудоустройство, и выхода на зарубежные рынки, и собственно инновационности как таковой. Однако, как жаловались участники форума, нет нормативных документов, содержащих критерии, позволяющие установить инновационность какой-либо продукции или деятельности. Говорили также о регио­нализации инновационной деятельности, о возросших барьерах по выходу на рынок для малых инновационных фирм, еще отмечалось и то обстоятельство, что не по­вышается эффективность деятельности малого бизнеса с инновационным уклоном.

Перечисленные моменты только подчеркивают роль и ответственность региональных властей в поддержке инновационного бизнеса, сама природа которого предопределяет его небольшие размеры. В Новосибирской области администрация оказала поддержку 203 фирмам, главным образом в наиболее востребованной форме — информационной. Весьма значимы и юридические консультации о защите интеллектуальной собственности изобретателей и новаторов. В регионе создан «Центр прототипирования» (термин из презентации Гурунян Т.В.) для поддержки программного обеспечения малого инновационного бизнеса. Что немаловажно, помощь оказывается на конкурсной основе: областная администрация субсидирует расходы по ряду статей у 203 инновационных фирм, но отклонила заявки еще 600 - 700. К сожалению, среди субсидируемых статей нет расходов на страхование, которое защищает страхователей от незапланированных убытков и чрезвычайных расходов, сберегая тем самым и вложения регионального бюджета в поддержку инновационной деятельности.

Задача властей — наполнять бюджет, искать дополнительные источники доходов. Но, как отметил один из докладчиков, вопрос в том, какими средствами следует добиваться этого? Насколько целесообразно, например, постоянно повышать арендную плату для бизнесменов, использующих сдаваемые в наем помещения? Может наступить момент, когда ставки аренды будут подрывать жизнеспособность предприятия и ставить под угрозу непрерывность его функционирования. А закрытие предприятия или фирмы приведет к прекращению налоговых поступлений.

Отмечалось, что муниципалитеты не всегда в состоянии эффективно использовать принадлежащие им объекты недвижимости, поскольку «государство не выделило средств на оформление прав собственности». В целом расширение прав автономных учреждений, получение бюджетными организациями самостоятельности открывают перед ними новые возможности, а вопросы «целевого и нецелевого использования средств» уходят в прошлое, по замечанию одного из докладчиков.

Участники конференции с интересом восприняли концепцию бюджетного регулирования, в основе которой — понятие «бюджетной емкости», которую изложила Дьякова Е.Б. (Волгоградский государственный университет). Бюджетная емкость составляется из бюджетного потенциала (налоговые и неналоговые доходы), трансфертов и привлекаемых займов.

Увеличение налоговой нагрузки в краткосрочном плане повышает наполняемость бюджета, однако оно же увеличивает издержки и тормозит развитие предпринима­тельства, которое, в свою очередь, должно вести к росту налоговой базы. От уровня налогообложения зависят и налоговая конкурентоспособность государства в мировой экономике, его инвестиционная привлекательность, приток или отток капиталовложений.

Регионы стремятся закрепить свое участие во внутристрановом и международном разделении труда, ведут поиск новых форм и направлений такого участия. Карелия во многом зависит от деятельности лесопромышленного комплекса, но изменчивая конъюнктура мирового рынка не гарантирует стабильных и высоких доходов. Вслед за беспрецедентным ростом в 2007 г. экспортных цен, с наступлением кризиса, уже в следующем 2008 г. конъюнктура резко ухудшилась, а «финансовые результаты ЛПК и доходные источники бюджета схлопнулись довольно быстро». Этот период республика преодолела. Не проживешь и одним туризмом при всем «высокоагрегированном» характере данной отрасли и «мультипликационном эффекте», который дает развитие туризма, тем более, что он носит ярко выраженный сезонный характер. Но на сегодняшний день индустрия гостеприимства получила достаточное развитие, и инвестиции в нее стали прино­сить отдачу. Перспективы дальнейшего роста экономики могут быть связаны с развитием высокотехнологичных производств, пусть даже точечным, переносом на ка­рельскую землю передовых научно-технических разработок из соседних стран, и, разумеется, углубленной лесопереработкой.

Выезд участников конференции в г. Кондопогу продемонстрировал и возможность, и умение местных руководителей зарабатывать деньги даже на объектах городской инфраструктуры. Построенный в городе дворец ледового спорта и служит местом проведения звездных концертов, и сдается в аренду для тренировок хоккеистов и организации матчей, в том числе с участием зарубежных команд. Если они приезжают из не очень близких мест, то это говорит о дефиците таких сооружений.

По итогам работы конференция приняла рекомендации в адрес Федерального Собрания, Правительства РФ, исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ, руководителей высших учебных заведений, научных организаций по совершенствованию бюджетной политики регионов и муниципалитетов.

 

Совершенствование межбюджетных отношений: предложения и взгляды управленцев, практиков, учёных // Финансы. – 2011. - № 10. - С. 21 - 24

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 85 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров