Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Петров М.П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной
Петров М.П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной

Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества

Петров Михаил Петрович, заместитель директора по науке Саратовского филиала Института государства и права РАН, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Одним из новых компонентов российской правовой системы следует считать правовой режим взаимодействия публичной администрации и в целом власти с гражданским обществом, который претерпевает фазу институционализации, активного развития видов и форм взаимодействия, образования системной правовой основы. Анализируется правовая природа, проводится классификация взаимодействия, высказываются предложения по совершенствованию правового регулирования.

Отличительной особенностью государственно-правовых процессов в России конца XX — начала XXI в. явля­ется переходное состояние как механизма государства, так и правовой системы, которые подвергаются активному реформированию. В частности, наблюдается попытка проведения кардинальных преобразований системы государственного управления. Лейтмотив правового развития административных отношений государства и гражданского общества определяет признание того факта, что управление в отличие от государственной власти не обязательно осуществляется посредством формальных механизмов государственной службы и местного управления, но зачастую с помощью частного сектора. Поэтому одно из центральных мест в отечественной доктрине административной реформы, в ее Концепции и Плане реформирования заняли вопросы взаимодействия исполнительной власти с обществом.

Характер новой управленческой реальности отражают понятия «сервисное государство» и «государство с функцией общества». Органы исполнительной влас­ти в указанном контексте обязаны действовать исключительно в публичных интересах, отражая в своей деятельности реально существующие потребности институтов гражданского общества и граждан.

В области отношений государства и гражданского общества существует несколько очевидных проблем, имеющих российскую специфику. Во-первых, эта область знаний для юриспруденции является новой и малоизученной. Во-вторых, этатизм общественного сознания в совокупности со склонностью к коллективной самоидентификации и артикуляции частного интереса, а также подрыв доверия к массовым институциональным формам самоорганизации (ассоциации, партии, профсоюзы и т.п.) усложняют задачу поиска приемлемых целей и форм в отношениях общества и власти, затрудняют эффективность регулятивных меха­низмов. В-третьих, самоорганизации гражданского общества и упорядочиванию его отношений с публичной властью объективно препятствует догматика права и правовой культуры. В-четвертых, этому способствует бюрократизация крупных федеральных и региональных структур гражданского общества, а также проблемы внутри власти: коррупция и т.п.

Практика показывает, что государство, оставив некоторые сферы регулирования, не создало действенных предпосылок для развития начал самоорганизации, а имеющиеся регулятивные механизмы в данной области страдают манипулятивным характером и формальным началом. Образовался вакуум. Российское общество все еще далеко от осознания себя в качестве полноправного партнера государства, поэтому нельзя признать факт достаточной степени зрелости отношений, относимых к сфере гражданского общества. В частности, в ответе на вопрос, «какая из мер по реализации «принципа взаимодействия власти с гражданским обществом» более эффективна и необ­ходима в российской практике», эксперты и граждане на первое место поставили проблему «упрощения правил доступа граждан в связи с их обращениями к пред­ставителям власти» (22%). Также важное значение, по мнению респондентов, имеют «привлечение представителей общественности к обсуждению государственных решений» (7% эксперты и 6% граждане); «учет общественного мнения по инициативам власти посредством интернет-опросов» (5%); деятельность Общественной палаты РФ и аналогичных палат, собраний субъектов РФ (5% и 8%); «развитие общественного контроля» (8% и 11%); «создание в каждом органе исполнительной власти общественных советов» (3% и 9%). Такие меры, как «поддержка государством общественных объединений», «поддержка и усиление роли «свободных» СМИ», «развитие саморегулируемых организаций», вообще не нашли сторонников. И только 40% и 33% со стороны экспертов и граждан одобрили все указанные меры в совокупности.

В первую очередь следует отметить, что названная сфера правового регулирования имеет обособленный характер. Область функционирования граж­данского общества, с одной стороны, это область самоорганизации и саморегулирования, а с другой — она именно в главном своем качестве альтернативного регулятора интересна власти и по правовой природе образует особую сферу. Кардинально изменилась потребность в гражданском обществе, которое образует главную опору существующей модели власти, находится в центре управления, обеспечивает принципы демократии, правовой государственности, приоритета прав человека.

Кроме того, в связи с мировой тенденцией к проведению реформ, которые ассоциируются с понятием «административное государство», стремлением за­падного сообщества к пониманию и воплощению государства как договорного сообщества, корпорации, а также очевидных процессов кризиса традиционных институтов демократии, становится очевидной задача поиска и воплощения политико-правовых технологий взаимодействия государства и гражданского обще­ства, управления и саморегулирования, организации и самоорганизации, консенсуса правовых и управленческих ценностей, публичного и частного интереса. Таким образом, проблематика отношений государства с институтами гражданского общества в постсо­ветской России имеет принципиальное правовое и по­литическое значение.

Наличие институтов самоорганизации в структуре гражданского общества предполагает активное воздействие на эту сферу государства, в том числе в виде особого межотраслевого правового института (в данном случае — института законодательства), проходящего активную фазу своего становления. Объем пра­вового регулирования, которое распространяется на различные формы диалога власти и общества, растет и усиливается качественно. Например, в субъектах Российской Федерации за период с 2006 по 2008 г. он удвоился. Не вызывает сомнений наличие комплексного института законодательства и необходимость его систематизации применительно к деятельности как испол­нительной власти, так и государства, системы публичного управления.

Правовое регулирование отношений государства и гражданского общества имеет специфику развивающегося процесса. В нем присутствуют политизирован­ность, конъюнктурность. В целом это двусторонний процесс, в котором преобладает инициатива субъектов публичного управления. Это приводит к такому положению, когда «государство по факту, от имени народа устанавливает параметры функционирования бизнеса, самоуправления и других видов публичной влас­ти».

С.В. Васильева обоснованно связывая проблематику отношений с гражданским обществом с такими юридически значимыми проблемами, как саморегулирование и самоорганизация, отмечает тот факт, что существование подобных отношений находится за рамками государственно-правового воздействия (поскольку существуют его объективные пределы). Справедливо отмечается, что нормативные правовые акты, регулирующие соответствующие отношения, либо от

сутствуют, либо достаточно скудно (в общих чертах) определяют правила поведения. Действительно наблюдается крайняя рассогласованность нормативных положений по таким взаимосвязанным проблемам, как реализация права на участие в управлении, общественное консультирование, общественное участие, гражданский контроль, общественная экспертиза, добровольчество, саморегулирование, частно-государственное партнерство, поддержка некоммерческих организаций и т.п. Кроме того, нельзя обойти вниманием вопрос о том, должно ли государство в принципе вторгаться в сферы самоорганизации. Думается, что подобное невозможно без ущерба для самоуправления, по природе альтернативного публичному управлению, имманентного отношениям, складывающимся в сфере гражданского общества. Однако государствен­но-правовое воздействие на сферу самоорганизации все же осуществляется в опосредованном виде. Такое воздействие происходит в виде регулирования области взаимодействия (контакта) институтов, субъектов и отношений, существующих в плоскостях управления и самоуправления. Данная область правового регулиро­вания — без преувеличения каркас структуры общества, основанного на принципах демократии и либе­ральной рыночной экономики, а также важнейший правовой приоритет, испытывающий колоссальный голод научной разработанности и правовой оптимизации.

Законодательство в рассматриваемой области состоит из двух блоков. Основное место занимают традиционные, возникшие в дореформенный период государственного управления формы участия гражданского общества в отношениях с государством. С середины 2000-х годов законодательство принципиально изменилось в качественном и объектном отношении. В нор­мативном порядке устанавливается активный правовой статус субъектов — представителей гражданского общества, увеличивается предусмотренное позитивно-правовыми предписаниями количество субъектов и правоотношений с участием организованных сил гражданского общества.

Для отражения отношений власти и гражданского общества как объекта, субъекта или внешнего участника властных отношений используются понятия: са­моорганизация, саморегулирование, участие, общественное (гражданское) участие или партиципация, право на участие в управлении делами государства, взаимодействие, согласование интересов, сотрудничество «обратная связь», административные процедуры, государственно-частное партнерство, обществен­ный контроль, правозащитная деятельность, сотрудничество, воздействие на власть (лоббизм), управленческое консультирование и т.п.

Каждая из рассматриваемых сфер активности гражданского общества важна и относительно самостоятельна, но не каждая может претендовать на универсальность. Научной и правовой определенности способствует унификация подходов к содержанию форм, методов, видов, способов общественно-госу­дарственного взаимодействия, научная классификация названных отношений.

В самом общем виде отношения публичной власти и гражданского общества следует разграничивать на отношения в сфере исполнительной власти (шире — публичной администрации) и иные.

Принципиальное значение имеет разграничение применительно к сфере исполнительной власти отношений с гражданским обществом на административ­ные, в том числе по оказанию государственных услуг, и неадминистративные — паритетные, отвечающие интересам гражданского общества и одновременно публичной власти.

Ряд понятий не отражает весь спектр отношений государства и гражданского общества или, напротив, страдает избыточностью смысловых выражений. Этим страдают почти все понятия, используемые для характеристики правовой области отношений государства и гражданского общества.

Наиболее полноценно сущность неадминистративных отношений с гражданским обществом характеризует понятие «взаимодействие». Устойчивость данного термина подтверждает правотворческая практика. Так, в ряде субъектов Федерации приняты законы о взаимодействии с такими институтами гражданского общества, как некоммерческие организации.

Центральный вопрос развития законодательства о взаимодействии органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, а также непосред­ственно граждан — это способы, разновидности взаимодействия, которые в литературе определяются как «совокупность взаимно обусловленных правоотношений субъектов исполнительной власти и представителей гражданского общества, основанных на равенстве, консолидации усилий в области удовлетворения обоюдно значимых интересов, выраженных в двустороннем или одностороннем порядке».

Методологически важно восприятие области взаимодействия государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти как системы. Общие ка­налы взаимодействия складываются как в рамках сотрудничества — взаимно направленного активного взаимодействия, так и взаимодействия, которое пред­полагает активную роль только одной стороны. Однако во всех случаях взаимодействие предполагает паритетное, диспозитивное положение сторон правоотношений. По своему типу названные отношения могут предусматривать преобладание интересов органов исполнительной власти, интересов гражданского общества и обоюдные интересы.

В самостоятельном правовом регулировании помимо организационно-правовых способов нуждаются цели и правовые формы взаимодействия. Взаимные интересы, определяющие типы взаимодействия, важны для научного анализа целей взаимодействия субъектов, представляющих исполнительную власть и гражданское общество.

Так, одной из целей следует считать упорядочение отношений в сфере проявления активности гражданского общества, что выражается в создании предпосылок взаимодействия (регулирование вопросов доступа граждан, СМИ к информации о деятельности государственных органов, порядка подачи обращений, физического доступа и т.п.) и организации процесса взаимодействия на системной долговременной основе.

Если рассматривать целевую характеристику взаимоотношений исполнительной власти и гражданского общества, то достаточно условно можно по наиболее характерным признакам распределить разновидности взаимодействия на группы.

Цель кооперации и стимулирования гражданского общества к решению общих задач гражданского общества и исполнительной власти предполагает такие виды взаимодействия, как частно-государственное партнерство; привлечение к выполнению задач и функций исполнительной власти; участие в реализации задач и функций исполнительной власти; поддержка некоммерческих организаций.

Цель согласования интересов и получения обратной связи со стороны гражданского общества государственной администрацией выражается в наличии таких видов взаимодействия, как управленческое консультирование (совещательные органы с участием общественности; общественные консуль­тативные советы, слушания, рабочие группы); переговоры и посредничество; мероприятия в поддержку инициатив в сфере государственного управления; получение юридически значимых форм общественного одобрения или сведений о степени общественного одобрения (исследование, мониторинг, учет и формирование мнения субъектов гражданского общества, получение юридически значимых для принятия правовых актов управления форм общественного одобрения).

Влияние гражданского общества на публичную администрацию может иметь несколько разновидностей: общественный (гражданский) контроль, в том числе противодействие коррупции, правозащитная деятельность, институт общественных наблюдателей (за проведением ЕГЭ) и др.; предложения, гражданские инициативы; лоббизм; протестные формы воздействия (митинги, шествия, пикетирование, демонстрации).

Общественная экспертиза в зависимости от ее природы может рассматриваться в двух целевых блоках: относительно влияния (контроля) гражданского общества и относительно функционирования каналов об­ратной связи и согласования интересов с ним.

Рассматривая цели взаимодействия, необходимо отдавать отчет в том, что любая из названных целей по- разному преломляется в механизме формирования интересов и волеизъявлении публичных и непубличных субъектов.

С точки зрения правовой формы взаимодействие государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти можно дифференцировать на такие разновидности, как обращения граждан и коллективных субъектов; договор с публично-правовым содержанием (например, как результат переговоров и посред­ничества или как соглашение о частно-государственном партнерстве); подготовка проектов правовых актов, обязательных к рассмотрению (например, гражданские инициативы); принятие решений субъектами гражданского общества, имеющих юридическое значение для правового регулирования (акты Олимпийского комитета России и спортивных федераций); мнение субъектов гражданского общества (публичные слушания, общественные обсуждения законопроектов, протестные действия в виде демонстраций, митингов, пикетирования); юридически значимая форма общественного одобрения (согласие); акты общественной экспертизы и общественной аккредитации.

Имеют место неправовые, а также не в полной мере легализованные формы: мероприятия (гражданские форумы, совещания и прочее), доступ в государ­ственные органы, получение общей информации о деятельности органов исполнительной власти через пункты удаленного доступа и т.п.

Приведенные основания для дифференциации не исключают и чаще всего подразумевают сопряженность нескольких целей в каждом из приведенных видов взаимодействия органов исполнительной власти и субъектов — представителей гражданского общества.

Можно сделать вывод о необходимости институционализации взаимодействия власти и институтов гражданского общества, граждан, для чего необходимо рас­смотрение этого взаимодействия как системы социальных отношений, части демократической культуры, которая испытывает потребность в таком же системном правовом регулировании, принятии закона о взаимодействии в сфере исполнительной власти.

Учитывая потенциал остающегося декларативным конституционного права на участие граждан в управлении, целесообразно в контексте однокорневого и семантически тождественного понятия «участие», охватывающего сферы общественного, социального, экономического и т.п. гражданского участия, об­судить возможность подготовки федерального закона «Об участии граждан в управлении». В качестве предмета регулирования закон должен закрепить комплекс (систему) направлений и разновидностей целевого взаимодействия граждан и их ассоциаций с государственными органами и администрацией государственных и муниципальных организаций. Особой законопроектной работы потребует механизм регулирования взаимодействия с государством институтов гражданского общества: бизнес-структур, некоммерческих неправительственных организаций, в том числе общественных объединений, прежде всего в силу того, что по этим вопросам принято довольно обширное законодательство.

Итак, функционирование гражданского общества как проявление самоуправления выступает неотъемлемым компонентом административной сис­темы в условиях правового демократического государства. Одним из новых компонентов российской правовой системы следует рассматривать правовой режим взаимодействия публичной администрации с субъектами гражданского общества, создание организационно-правовых условий для самоорганизации и саморегулирования. Задача состоит в институционализации взаимодействия власти и гражданского общества, придании этим отношениям системной правовой основы.

Петров, М.П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества / М.П.Петров // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 9. – С. 6 - 9.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 58 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров