Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное
Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное

Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное Чаннов Сергей Евгеньевич, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы, доктор юридических наук, доцент (г. Саратов) sergeychannov@yandex. ги

Правдин Дмитрий Геннадьевич, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского dm.pravdin @mail. ги

В статье рассматривается понятие муниципальных органов, которое не имеет в законодательстве четкого разъяснения. Авторы приходят к выводу, что при определенных условиях понятие муниципальных органов следует рассматривать как более широкое по отношению к органам местного самоуправления.

Термин «орган местного самоуправления» отно­сится к конституционным терминам — он используется в ст. 3,12,15, 24,32,40,46,97, 130, 131, 132 Конститу­ции России. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления — это избираемые непос­редственно населением и (или) образуемые предста­вительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2).

В течение длительного времени в теории и практике муниципального управления органы местного самоуправления считались единственными властными структурами, которые могут создаваться в муниципальных образованиях. Однако Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» ст. 39 Закона о местном са моуправлении «Избирательная комиссия муниципального образования» была дополнена ч. 2 следующего содержания: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Тем самым в сфе­ру местного самоуправления был введен принципиально новый термин «муниципальный орган», неведомый муниципальному законодательству ранее, причем законодатель четко дал понять, что муниципальный орган — это не орган местного самоуправления. Но что же это тогда? Однозначного ответа на этот вопрос не было дано ни сразу после дополнения ст. 39 частью второй, ни позже. Определения муниципального органа, в отличие от органа местного самоуправления, законодатель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает, да и вообще использует его во всем тексте всего один раз: в той самой ч. 2 ст. 39.

Следует отметить, что и Конституция РФ не предусматривает существование муниципальных органов, не являющихся органами местного самоуправления В числе органов публичной власти Конституция называет только органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3).

Вполне естественно, что появление в законодательстве термина «муниципальный орган» повлекло в юридической муниципально-правовой науке за собой достаточно много попыток прояснить этот феномен, причем, как правило, публикации по данной тематике носили преимущественно критический характер. Суть их сводилась в общем к следующему.

Во-первых, критике подверглось само решение законодателя ввести муниципальный орган в муниципальное законодательство внесистемно, что называется, ad hoc, без каких-либо теоретических обоснований их обособленности от органов местного самоуправления. Как справедливо замечает П.А. Астафичев, «если законодатель усматривает какие-то различия между муниципальными органами и органами местного самоуправления, то следует указать, в чем именно они заключаются».

Во-вторых, сомнения вызвала возможность существования отличных от органов местного самоуправления муниципальных органов в том виде, в котором это было сделано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с учетом других его положений. Ведь «если избирательная комиссия — не орган местного самоуправления, то как это сопрягается с тем, что ст. 39 комментируемого закона, закрепляющая статус муниципальной избирательной комиссии в системе местного самоуправления, помещена в главу об органах и должностных лицах местного самоуправления?»  Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в законодательстве в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, по мнению ряда исследователей, чисто терминологически понятие «муниципальный орган» должно быть равно понятию «орган местного самоуправления».

В-третьих, наиболее серьезные претензии предъявлялись исследователями к попытке «обойти» некоторые конституционные запреты, создав не предусмотренный Конституцией Российской Федерации орган власти му­ниципального уровня. Несложно заметить, что путем введения термина «муниципальный орган» формально обходятся большинство норм Конституции Российской Федерации. В частности, А.А. Сергеев обоснованно указал, что «федеральное законодательство допускает формирование избирательных комиссий муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией субъекта РФ, что не соответствует конституционному статусу органа местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти. Введение понятия «муниципальный орган» обеспечило легальный обход предписаний Конституции».

В итоге рядом специалистов делался общий вывод о том, что «использование категории «муниципальный орган» лишено какого-либо практического смысла, по­скольку обозначаемый с ее помощью субъект муниципального общения имеет только виртуальное отличие от органов местного самоуправления, что позволяет усомниться в необходимости законодательного проектирования подобных юридических химер фантомного характера». Согласиться с ним, однако, достаточно сложно, так как, как раз практическое значение введения термина «муниципальный орган» в федеральное законодательство о местном самоуправлении вполне очевидно: тем самым снимается проблема несоответ­ствия места занимаемого избирательными комиссиями муниципальных образований в вертикали всех избирательных комиссий ст. 12 Конституции Российской Федерации. Другой вопрос: насколько такой путь решения проблемы соответствует духу Конституции Российской Федерации (букве он, вполне очевидно, соответствует)? Вот здесь нельзя не согласиться с А.А. Сергеевым о желательности проверки данного законодательного решения Конституционным Судом Российской Федерации.

Действительно, ведь если введение муниципальных органов в законодательство ad hoc, без какого-либо теоретического обоснования их статуса, признать конституционным, тем самым несложно вообще выхолостить все конституционно-правовое регулирование местного самоуправления. Ведь Конституция Российской Федерации, в отличие от органов государственной власти, прямо не указывает на необходимость создания каких-либо органов местного самоуправления. Следовательно, при большом желании они вполне мо­гут быть заменены муниципальными органами. Органы местного самоуправления при этом ликвидировать, конечно, не получится, однако у них можно будет изъять все полномочия, за исключением предусмотренных ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Остальные же — прямо в Конституции не указанные — можно было бы передать муниципальным органам, которые можно при желании подчинить органам государственной власти {ведь ст. 1 2 Конституции Российской Федерации тогда не будет нарушаться). Но этого мало. Конституция Российской Федерации закрепляет обязанность обеспечить каждому возможность ознаком­ления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы лишь для органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц (ч. 2 ст. 24) — муниципальных органов это не касается! Граждане Рос­сийской Федерации наделены правом обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), но не в муниципаль­ные органы. Более того, собственно, обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы предусмотрена для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений (ч. 2 ст. 15), но не для муниципальных органов! И обжаловать их действия не получится — ведь согласно ч. 2 ст. 46 Конституции могут быть обжалованы в суд лишь решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Разумеется, описанное выше является не более чем преувеличением, доведением ситуации до абсурда. Однако она наглядно показывает, к чему могут привести попытки законодателей вольно обращаться с нормативным материалом в желании обойти конституционные нормы.

Мы, однако, не ставим в данном случае задачу убедить кого-либо в необходимости немедленной ликвидации ч. 2 ст. 39 Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с тем чтобы вернуть муниципальные избирательные комиссии в систему органов местного самоуправления. Цель наша иная: уж коли термин «муниципальный орган» применительно к избирательным комиссиям муниципальных образований уже введен в правовое поле, нельзя ли дать ему теоретическое обоснование, с тем чтобы ограничить его какими-либо критериями и избежать бесконтрольного применения? Представляется, что достижение ее в принципе возможно, однако, разумеется, оно также требует определенных законодательных решений.

Прежде всего в таком случае необходимо определить: если муниципальные органы отличаются от органов местного самоуправления, то в чем может заклю­чаться это отличие? В связи с этим представляется до­пустимым обратиться к теориям конституционного и административного права, в которых также использу­ются два разных термина, характеризующих организацию субъекта государственного управления: «орган государственной власти» и «государственный орган». Разумеется, аналогия между органами госу­дарственной власти и государственными органами, а также органами местного самоуправления и муниципальными органами соответственно не является прямой, однако проведение ее вполне возможно. Для установления критериев отграничения органов местного самоуправления от муниципальных органов необходимо задаться вопросом: в чем же заключается отличие органов государственной власти от государственных органов?

Большинство специалистов в настоящее время по­лагают, что «понятие «государственные органы» следует трактовать шире, нежели понятие «органы государственной власти»; «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти»; «существуют категории — «государственный орган» и «орган государственной власти», которые соотносятся как общее и частное». Аналогичного мнения придерживается и ряд других специалистов. Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных слу­жащих». В нем говорится, в частности, о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.

Что касается отличий государственных органов от органов государственной власти, то здесь позиции несколько расходятся. Некоторые исследователи указы­вают, что «государственно-властными полномочиями обладают не все государственные органы, а только органы государственной власти». Другие полагают, что и органы государственной власти, и государственные органы могут осуществлять властные полномочия, однако последние, «в частности, не обладают правом принятия правовых актов внешнего действия, распрос­траняющихся на граждан, их негосударственные объединения». Наконец, третьи, основываясь на том, что «согласно Конституции Российской Федерации феде­ральную государственную власть в России осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; суды Российской Федерации», указывают, что к государственным органам относятся органы, не входящие в триаду разделения власти в России.

Перенеся указанные особенности государственных органов на муниципальные (исходя из действующего законодательства, согласно которому единственным муниципальным органом прямо названа избирательная комиссия муниципального образования), можно убедиться в том, что к ним вполне применимы второй и третий признаки. Муниципальные избирательные комиссии, хотя и обладают властными полномочиями контрольного характера, вместе с тем не наделены правом принятия нормативных правовых актов. Кроме того, муниципальные избирательные комиссии, так же как и другие избирательные ко­миссии, «организационно обособлены от других ветвей власти».

Таким образом, можно сделать вывод, что признаками муниципальных органов, отличающих их от органов местного самоуправления, является, во-первых, невхождение в систему представительной и исполнительной власти на местном уровне, во-вторых, наличие только у органов местного самоуправления возможно­сти издавать нормативные правовые акты. Представля­ется, что в случае закрепления четкого определения понятия муниципального органа в федеральном законодательстве о местном самоуправлении с указанием выделенных признаков отпадет возможность бесконтрольного расширения их перечня. Вместе с тем здесь нельзя не отметить, что при использовании такого подхода статус муниципальных органов, по-видимому, получат и контрольные органы муниципальных образований. Собственно же органами местного самоуправления в таком случае будут считаться представительный орган муниципального образования, а также местная администрация и иные исполнительные органы муниципального образования, наделенные собственной компетенцией по изданию муниципальных нормативных правовых актов.

Чаннов, С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № 9. – С. 68 – 71.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 18 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров