Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Гражданское общество и местное самоуправление Комарова В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы
Комарова В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы

Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы

В.В.Комарова, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ ГОУВПО МГЮА

имени О.Е. Кутафина

В статье проанализированы основные точки зрения на политике - правовую природу ТОС и его место в системе местного самоуправления, муниципального права, гражданского общества. Сформулирована и обоснована авторская точка зрения на ТОС как форму непосредственной демократии; предложены варианты нормативного регулировании взаимоотношений ТОС с органами муниципальной власти; высказаны будущие перспективы ТОС.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил территориальное общественное самоуправление (далее ТОС) как форму осуществления нового уровня публичной власти в России - местного самоуправления.

Следует согласиться с высказывае­мым мнением о том, что институт ТОС не чужд для российского общества, российского менталитета.

Территориальное общественное самоуправление проходило этапы своего раз­вития на протяжении всей истории Российского государства - начиная от периода Киевской Руси. Специальные труды ученых, исследователей, посвящены функционированию органов территориального общественного самоуправления донских казаков во второй половине XIX века. Исследовались природа, структура и полномочия органов территориального общественного самоуправления в советский период, организационно-правовые механизмы взаимодействия местных Советов народных депутатов и органов ТОС. Территориальное общественное самоуправление рассматривали с точки зрения развития политической сис­темы социализма.

Можно отметить некоторое развитие института ТОС в современной России.

Правовую основу территориального общественного самоуправления в настоя­щее время составляют нормы Конституции Российской Федерации (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан). В связи с отсылочной конституционной нормой, интересно мнение В.Н. Федотова и А.В. Федотова: «исключение органа ТОС из Конституции нельзя не рассматривать как ошибочное, не соответствующее ее гуманистической основе, что дополнительно подтверждается фактом отнесения выборов к форме принятия решения по вопросам местного значения (осуществления местного самоуправления) наряду с референдумом и исключе­нием из этого ряда институтов собрания и схода...».

Нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ 2003 г.), закрепляется правовая и организационная основа ТОС (ст. 27). Правовым регу­лятором можно назвать нормы Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2011) «О некоммерческих организациях».

Следует отметить наличие ТОС (в той или иной мере) в международных актах, участником которых является Российская Федерация: Модельный земельный ко­декс для государств-участников СНГ, Модельный закон об общих принципах ор-

ганизации местного самоуправления , Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал понятие территориального общественного самоуправления и указал на три уровня его регулирования: федеральный, субъектами федерации и органами местного самоуправления.

Нормами ФЗ 2003 г., закреплено усеченное (в сравнении с предшествующим законом) определение. Законодатель описательно подошел к определению территориального общественного самоуправления и изъял из его регулирования уровень субъектов Российской Федерации, оставив два уровня регулирования - федеральный и муниципальный. После этого, действовавшие в субъектах федерации законы о территориальном общественном самоуправле­нии стали отменяться.

Так, отменены Законы г. Москве и Московской области, а так же в Пермской, Амурской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Кировской, Курганской, Магаданской, Новгородской, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Томской, Тульской, Ульяновской, Челябинской, Ярославской, Читинской, Ленинградской областях; Республиках Башкортостан, Адыгея, Кабардино-Балкария, Карелия, Мордовия; Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Ставропольском, Хабаровском краях; Ханты - Мансийском, Чукотском, Ямало-Ненецком автономных округах.

Следует согласиться с мнением Н.С. Бондаря, который, проанализировав зако­ноположения в системе действующего правового регулирования местного самоуправления с учетом конституционных принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти, пришел к выводу о том, что оно не исключает возможности установления субъектами РФ дополнительных гарантий права на территори­альное общественное самоуправление, а также регламентации территориального общественного самоуправления в случаях, когда это предусмотрено отсылочными нормами устава муниципального образования. Правомерность такого подхода подтверждается правовой позицией Конститу­ционного Суда РФ, выраженной в его Определении от 10 апреля 2002 г. № 92-0. Однако, сегодня законодательство в исследуемой сфере свернуто, специальные законы субъектов о ТОС не действуют.

Органы государственной власти субъектов федерации предпринимают меры для поддержки территориального общественного самоуправления. Так, установлены субсидии бюджетам муниципальных районов Архангельской области на поддержку территориального общественного самоуправления в сельской местности.

Некоторые авторы считают целесообразным принятие соответствующего фе­дерального закона о ТОС, в котором найдут отражение положения об основах правового статуса органов территориального общественного самоуправления, их деятельности, гарантиях территориального общественного самоуправления, в частности при возникновении споров (разногласий) между органами ТОС и органами государственной власти и местного самоуправления.

Следующей группой источников ТОС являются акты местного самоуправления.

К сожалению, в ФЗ 2003 г. не опре­делены обязанности органов местного са­моуправления по изданию муниципальных правовых актов, создающих правовые основы ТОС. Перечень актов, обязательных для разработки и принятия органами местного самоуправления и закрепляющими механизм реализации ТОС, был бы допол­нительной гарантией инициативе местного сообщества.

Как показывает анализ актов органов местного самоуправления, ими регулируются порядок регистрации Устава территориального общественного самоуправления и ведения реестра ТОС; установление границы территории, на которой осу­ществляется территориальное общественное самоуправление; проведение конкурсов на получение муниципального гранта для территориального общественного самоуправления; конкурсов, различных проектов в области территориального общественного самоуправления; утверждаются положения о ТОСах.

Существующие пробелы, противоречия, недостатки в правовом регулирова­нии, и, как следствие, проблемы право применения и реализации, с точки зрения автора, кроются в неточном, подлежащем неоднозначном толковании законодательного определения ТОС.

Это, безусловно, привлекает исследователей: свои диссертационные исследо­вания ТОС посвятили Капустин A.M. , Холодная Е.В., Федотов А.В., Маркарян Г.Г., Шмонина Г.В., Соловьева Н.А., Раздъяконова Е.В..

Исследуются особенности организации и осуществления ТОС в различных субъектах федерации и на территориях с особым правовым режимом, в различных видах ТОС.

Анализ существующих трудов, предметом исследования которых является ТОС, позволяет сделать следующие выводы. Исследуемое правовое явление рас­сматривается, как правило, в нескольких аспектах.

Первая группа ученых рассматривает ТОС как субъективное право и механизм его реализации.

Так, в трудах И.С. Андреечева; Н.А. Желтуховой; Н.А. Соловьева; Е.В. Раздъя­конова анализируется понятие права на осуществление территориального общественного самоуправления, сущность и механизм его реализации. Л.Б. Румянцев рассматривает субъективное право на территориальное общественное самоуправление и как механизм реализации прав и свобод человека. Вторая группа ученых посвятила свои труды исследованию места ТОС в системе народовластия. Существуют различные подходы в определении ТОС как формы непосредственной демократии.

ТОС как форма непосредственной демократии в системе местного самоуправ­ления рассматривается в работах таких авторов, как Е.В. Белоусова, М. Маточкина, Е.В. Раздъяконов, А.В. Алешкин. Ряд авторов, рассматривая ТОС как форму демократии, тем не менее, нашли иные аспекты ее характеристики, не ограничиваясь традиционным делением на прямую и представительную демократию. Так, ТОС как форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления рассматривается П.Е. Пушкиным; А.В. Алешкин - элементом местного сообщества. А.А. Сергеев и Ю.М. Лермонтов выделяют муниципальную демократию (муниципальное народовластие) и называют ТОС ее формой. Л.Д.Морозова ТОС определяет реальной демократией населения.

По мнению Г. Маркаряна, ТОС следует относить к единственной в наше время сохранившейся форме прямой демократии, когда люди самостоятельно решают свои проблемы.

Организационные основы местного самоуправления - в традиционном смысле, это непосредственное и представительное народовластие. ТОС для выполнения во­просов местного значения, использует как непосредственное, так и представительное правление. Таким образом, с точки зрения автора, ТОС это комплексная форма осуществления местного самоуправления.

К следующей, третьей группе можно отнести работы таких авторов, как Л.Д. Морозова; Ю.С.Королев; О.В. Васюкова: институт территориального общественного самоуправления рассматривается в соотношении с гражданским обществом.

В этом же русле - исследования институтов гражданского общества, в том числе способов сотрудничества власти и населения посредством ТОС пишет М.Н. Никитенко; о ТОС, как институте солидарности власти и народа рассуждает Л.Д. Морозова.

Четвертая группа ученых сосредоточила свое внимание на определении статуса ТОС как субъекта правовых отношений. В.Н. Федотов и А.В. Федотов считают, что ТОС является одним из органов местного самоуправления, и как следствие - его подчиненность органам местного самоуправления. Некоторые органы местного самоуправления в своих нормативных правовых актах установили ТОС как структурное подразделение органов местного самоуправления. Так, в законах Ставропольского края, Архангельской области, нормативных правовых актах г. г. Мурманска, Калининграда органы территориального общественного самоуправления признаются частью системы органов местного самоуправления . В этой связи автор разделяет мнение С.А. Васильева о том, что «Такая позиция органов власти и местного самоуправления кажется несправедливой и не­демократичной».

ТОС является институтом муниципального права, закреплено в классическом учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, и не является органом местного самоуправления и никак от него не зависит.

Представляется, что введение ТОС в систему органов местного самоуправления противоречит ФЗ 2003 г., поскольку его нормы закрепляют ТОС как инициативную деятельность на части территории некоторых муниципальных образований с использованием непосредственных и представи­тельных форм непосредственной демократии. Органы же местного самоуправления обладают совершенно иным статусом как по обязательности, так и по полномочиям, территории деятельности.

ТОС считается учрежденным и получившим статуса публично-правового субъекта муниципальных правоотношений с момента регистрации устава ТОС упол­номоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Для реального осуществления деятельности ТОС должен приобрести статус субъекта гражданских правоотношений.

Законодатель предоставил право самостоятельного выбора участниками ТОС в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и другими специальными законами об отдельных видах некоммерческих организаций организационно- правовую форму ТОС. Анализ специфики существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций и общественных объединений и существующих точек зрения на эту проблему, позволяет сделать вывод о том, что для создания и деятельности ТОС в большей мере соответствует орган общественной самодеятельности.

Высказанная идея о том, что ТОС является самостоятельной формой неком­мерческой организации, не находит у автора поддержки, поскольку в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» такая организационно-правовая форма отсутствует.

Представляется целесообразным упростить процедуру регистрации ТОС как субъекта гражданских правоотношений.

В пятую группу поместим не все поддерживаемые, но имеющие место быть в современной научной литературе опреде­ления ТОС: элементом местного сообщества (А.В. Алешкин); составным элементом территориальной организации местного самоуправления (О.А. Фризен); модернизированной формой управления сельскими поселениями (С.А. Васильев) ; инструментом социальной политики (Д.А. Малый, А.Ф. Малый); условием реализации самоорганизационного потенциала местного самоуправления (Е.В. Безвиконная).

Местное сообщество в работах Н.С. Бондаря, Л.A, Нудненко справедливо опре­деляется как население муниципального образования . В связи с этим, поддержать идею А.В. Алешкина о ТОС, как об элементе местного сообщества не представляется возможным, поскольку это форма самоорганизации граждан. Элементом местного сообщества могут быть жители тех территорий, где согласно ФЗ 2003 г. может образовываться ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

О.А. Фризен называет ТОС составным элементом территориальной организации местного самоуправления. Поддержать этот тезис не представляется возможным во первых потому, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Таким образом, территориальная организация местного самоуправления может содержать элементы в виде административно-территориальных единиц, которые устанавливаются субъектами федерации, и возможно не совпадение границ административно-территориальное единицы и муни­ципального образования. ТОС же административно-территориальной единицей быть не может.

Во вторых, ТОС, согласно ФЗ 2003 г., самоорганизация граждан (т.е. может быть, а может и не быть) по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных ини­циатив по вопросам местного значения (всем или не всем). Местное же самоуправление осуществляется на всей территории путем решения вопросов местного значения. Следовательно, тезис о ТОС как о составном элементе территориальной организации местного самоуправления подвергается автором сомнению.

В отношении ТОС, как модернизированной формы управления сельскими по­селениями (С.А. Васильев) можно высказать два предположения. ФЗ 2003 г. опре­деляет ТОС как форму осуществления вопросов местного значения на части территории поселений (сельских и городских). Если ТОС рассматривать как оптимальную форму управления сельским поселением, то, насколько она будет оптимальна в отношении городских поселений?

С.А. Васильев предлагает организовать в каждом населенном пункте ТОС и делегировать ему органами государственной власти и местного самоуправления более широкого круга полномочий, ныне закрепленного в законодательстве. По мнению С.А. Васильева, «Исходя из законодательно закрепленного понятия ТОС, следует, что по своей сути ТОС должен заменять органы местного самоуправления в населенном пункте, входящем в муниципальное образование».

М.А. Краснов в отношении правового регулирования «общественной ветви» самоуправленческого движения, пишет: «Здесь как раз необходим принцип «разре шено все, что не запрещено законом», поскольку речь идет о проявлении гражданской инициативы». Это мнение не устарело и сегодня.

Обязать ТОС, делегировать ему в императивном порядке выполнение опре­деленных полномочий, по мнению автора, это значит забюрократизировать и вывести его в ранг органов местного самоуправления, убить инициативу. Иное дело - законодательно перечислить полномочия, которые ТОС может по желанию местного сообщества взять к исполнению и обязанность органов местного самоуправления передать эти полномочия.

В силу инициативности, думается, нецелесообразно выстраивать единую систему ТОС для всех поселений, на которых он возможен. М.А. Подсумкова отмечает, что «Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вы­шестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот в свою очередь председателю ТОС микрорайона». С этим нельзя не согла­ситься, однако эта подчиненность и позво­лит забюрократизировать инициативную деятельность населения. Вывод - законодательное закрепление единой системы ТОС, и уж тем более ее многоуровневость может привести к очередному выхолащиванию замечательной демократической формы.

Современные авторы ставят ряд во­просов: как в регулировании этой новой формы непосредственного народовластия, так и в ее реализации.

Вопросы определения видовой характеристики собственности ТОС рассмат­ривались в работах современных авторов, поскольку статус ее не однозначен.

Исследуя ТОС в системе муниципальной власти и форм непосредственного народовластия, авторы называют недостатком правовой регламентации на федераль­ном уровне отсутствие предписаний о сте­пени обязательности решений собраний, конференций, органов территориального общественного самоуправления.

Выделяют спорным вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исклю­чительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих терри­ториальное общественное самоуправление, поскольку ТОС - это самоорганизация. С одной стороны, самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя. Но с другой стороны, решение вопроса полномочий ТОС - один из жизненно важных для исследуемого института.

Компетенция территориального общественного самоуправления представлена тремя видами полномочий: совместная компетенция, компетенция согласования и исключительная компетенция, реализуя которые орган общественного самоуправле­ния населения осуществляет свою деятельность.

Закрепление вопросов местного значения для их решения ТОС, по мнению автора, происходит прямо и косвенно. Лидирует метод косвенного закрепления полно­мочий, исходя из принципа «все что не запрещено, разрешено».

ТОС создается, согласно ФЗ 2003 г., для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Перечень вопросов местного значения устанавливается положениями главы 3 «Вопросы местного значения» упомянутого ФЗ 2003 г., вопросы поселений, в которых может образовываться ТОС, перечислены в соответствующих статьях. Однако в статье 27, посвященной ТОС такого перечня нет. ФЗ 2003 г. предусматривает полномочия ТОС, осуществляемые непосредственно населением или посредством созданных органов ТОС. Но каким образом соотносятся эти полномочия с полномочиями соответствующих органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законодатель ответа не дает, и это упущение целесообразно восполнить . Вероятно, исключительный перечень полномочий ор­ганов местного самоуправления ТОС выполнять не может, но в отношении иных - вполне вероятно.

Дополнительной гарантией может быть перечень этих вопросов и обязанность органов местного самоуправления их передать. В ФЗ 2003 г. предусмотрена возможность закрепления полномочий ТОС его уставом, на основании договора.

Закон 2003 г. не исключает возможности наделения территориального общест­венного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления. В связи с этим важно отметить: ТОС - это одна из форм участия населения в местном самоуправлении, реализация которой зависит от желания граждан непосредственно предпринимать практические действия в сфере вопросов местного значения. Возникает вопрос о правомерности императивной передачи полномочий органов местного самоуправления ТОСам. Вероятно, инициатором должен выступать ТОС, а ор­ганы местного самоуправления обязаны произвести эту передачу, разумеется, с последующим финансированием и контролем.

Помимо ФЗ 2003 г. примером косвенного закрепления полномочий ТОС может быть отраслевое законодательство. Так, Федеральный закон от 28.12.2010 № 390- ФЗ «О безопасности» определяет полномочия и функции органов местного само­управления в области безопасности; принципом деятельности в обозначенной сфере называет взаимодействие органов власти и общественных объединений. Аналогичные подходы закреплены в Федеральном законе от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О пожарной безопасности». Соответственно, жители муниципальных образований могут самостоятельно или через создаваемые ими общественные организации (в данном случае ТОС) осуществлять определенные полномочия в рамках действующего законодательства.

В соответствии с п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют на­селение о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. ТОС имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных органи­заций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для го­сударственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

ТОС участвуют в судопроизводстве, защищая интересы граждан: например, иск территориального общественного самоуправления «Совет молодежного жилого комплекса «Мещерский» к открытому акционерному обществу «Теплоэнерго» о взыскании неосновательного обогащения.

К сожалению, в ФЗ 2003 г. не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов. Закон 2003 г. не исключает возможности принятие решений по вопросам местного значения на основе совместных согласованных решений, образование при органах местного самоуправления различных совещательных органов с участием представителей территориального общественного самоуправления и т.д.

Разделяя точку зрения В.И. Васильева о том, что территориальное обществен­ное самоуправление от всех других форм отличается относительным постоянством организационных структур и возможностью масштабного привлечения населения, проживающего в городских и сельских поселениях, к местным делам, по мнению автора, особенностью этой формы народовластия на местном уровне, помимо ука­занного, является следующее:

•форма осуществления только местного уровня публичной власти (местного самоуправления);

•форма осуществления местного самоуправления только в поселении (городское или сельское поселение);

•форма осуществления местного самоуправления только на части территории поселения;

•форма осуществления местного самоуправления с использованием форм прямого и представительного правления, с лидирующей ролью непосредственного народовластия;

•форма, способная выполнять императивную, регулятивную и консультативную функцию (императивность работы ТОС напрямую зависит от органов местного самоуправления, регулятивная и консультативная функции закреплены дейст­вующим ФЗ 2003г.) 74.

В заключении автор приходит к мнению о необходимости решения основных проблем муниципального уровня публичной власти: общественной заинтересо­ванности в делах государства, повышения уровня правовой культуры граждан, финансирования.

ТОС, как комплексная форма непосредственного народовластия, должно занимать значительное место в системе местного самоуправления Российской Федерации, но сегодня его развитие напрямую зависит от органов местного самоуправления.

ТОС может много сделать для формирования гражданского общества в России: именно в них реально происходит процесс «излечения» населения от правового и социального нигилизма, аполитичности, простого человеческого эгоизма. Особую роль такая форма самоуправления играет в процессе формирования правосозна­ния российских граждан.

Комарова, В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы / В.В. Комарова // Местное право. – 2011. - № 4. – С. 65 – 76.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 52 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров