Навигация
Опрос
Больше всего мне понравилась книга:
 
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Межбюджетные отношения. Финансовая политика Перцов Л.В. Анализ финансового состояния муниципальных образований и предложения по укреплению доход
Перцов Л.В. Анализ финансового состояния муниципальных образований и предложения по укреплению доход

Анализ финансового состояния муниципальных образований и предложения по укреплению доходной базы местных бюджетов

Л.В.Перцов,

руководитель проектов Фонда «Институт экономики города»

А.В.Канивец,

эксперт Фонда «Институт экономики города»

В работе авторы показывают изменение финансового положения местных бюджетов в динамике за период с момента начала муниципальной реформы до настоящего времени и предлагают возможные меры по улучшению ситуации.

В бюджетной системе Российской Федерации продекларирован принцип самостоятельности бюджетов всех уровней. Под этим следует понимать способность каждого уровня публичной власти принимать и исполнять расходные обязательства и принимать решения по управлению доходной базой исходя из специфики и приоритетов развития конкретной территории, - то есть проводить самостоятельную бюджетную политику.

В 2000 гг. в России были проведены реформа местного самоуправления и реформа межбюджетных отношений. Результатом их стало перераспределение и долговременное закрепление полномочий и доходных источников за разными уровнями бюджетной системы. Бюджетная система после реформы стала четы­рехуровневой: на местном уровне появились два уровня и три типа муниципальных образований - городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения.

С одной стороны, результатом прове­денной реформы стал ряд изменений, оказавший положительное влияние на муниципальные образования. На законодательном уровне было проведено разграничение полномочий органов местного самоуправления и законодательно закреплены правила их делегирования от федерации - регионов, от регионов - муниципальным образованиям. Кроме того, были установлены принципы финансового обеспече­ния местных полномочий, запрещающие «нефинансируемые мандаты».

Однако, с другой стороны, анализ произошедших после реформ изменений финансо­вого состояния муниципалитетов приводит к выводу о несоответствии заявленных целей реформы местного самоуправления её результа­там. Цифры по местным бюджетам свидетельствуют: за период с начала муниципальной ре­формы и до настоящего времени финансовая самостоятельность муниципалитетов не только не повысилась - а ухудшилась по сравнению с дореформенным статусом.

Цель настоящей статьи - показать изменение финансового положения местных бюджетов в динамике за период с момента начала муниципальной реформы до настоящего времени и предложить возможные меры по улучшению ситуации.

1. Соотношение расходных полномочий органов местного самоуправления и закрепленны доходных источников местных бюджетов

После утверждения Федерального зако­на от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово- экономических основ местного самоуправления. Число полномочий муниципальных образований каждого типа за период, прошедший с момента принятия Закона № 131-ФЗ до настоящего времени, увеличилось практически вдвое!

При этом количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено. К моменту вступления в силу второй части Налогового кодекса РФ в 2000 году к местным налогам в нём были отнесены следующие:

земельный налог (плата за землю);

налог на имущество физических лиц;

налог на наследование и дарение;

налог на рекламу:

местные сборы.

В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов

Таким образом, в результате перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы России, налоговые источники пополнения местных бюджетов были существенно сокращены, а количество расходных полномочий - увеличено.

В части распределения доходов по уровням бюджетной системы можно утвер­ждать, что реформы 2003-2005 гг. не изменили, а закрепили уже сложившиеся к началу 2000-х гг. пропорции распределения бюджетных доходов. Доля доходов местных бюджетов в ВВП заметно уменьшилась в 1998-2000 гг. и дальнейшие колебания по сравнению с этим уменьшением были значительно меньшими по масштабу При этом в ходе реформирования налоговой системы, возможности органов местного самоуправления по управлению доходной базой были сведены к минимуму. Основным источником налоговых доходов муниципальных образований всех типов, обеспечивающим в последние годы около половины налоговых и неналоговых доходов, является подоходный налог. На администрирование данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности оказать влияние. При этом местные налоги обеспечивают в среднем по муниципальным образованиям России всего порядка 5% общего объема и около 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Между тем, в начале реформы декларировалось, что именно имущественные налоги долж­ны стать финансовой основой местного самоуправления.

Помимо высокого уровня финансовой зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти РФ, серьезной проблемой сложившегося распределения налоговых доходов является слабость фискальных стимулов от привлечения инвесторов на территорию муниципального образования. В настоящее время, налоговые доходы органов местного самоуправления формируются за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, земельного налога, налога на имущество физических лиц, отчислений от налога на имущество организаций, единого сельскохозяйственного налога, а также ряда государственных пошлин. Основное увеличение налоговых поступлений в результате экономического роста, открытия новых производств происходит в отношении региональных бюджетов и федерального бюджета.

Проблемой с позиции обеспечения финансовой самостоятельности как муниципальных образований, так и субъектов РФ, является то, что действующие региональные и местные налоги по своей экономической природе достаточно сложны в администрировании. Основные трудности с собираемостью этих налогов лежат в сфере учета налогооблагаемой базы по ним. Кроме того, в отношении налога на имущество физических лиц и налога на имущество организаций в ряде субъектов РФ возникли серьезные проблемы, связанные с несопоставимостью ин­формационных баз, используемых при исчислении налогов (информационная система ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, информационная система ведения государственного кадастра недвижимости, информационные системы учета налогоплательщиков).

Проблема сопоставимости информационных систем обостряется незаинтересованностью территориальных подразделений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и территориальных подразделений Федеральной налоговой службы решать проблемы обеспечения сопоставимости информации. В частности, незаинтересованность территориальных подразделений Федеральной налоговой службы в повышении платежей по имущественным налогам связана с тем, что доля данных налогов в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ относительно невелика. Как следствие, затраты ресурсов (временных, финансо­вых и т.д.) на повышение качества учета базы по имущественным налогам непропорциональ­но потенциальному увеличению совокупных налоговых поступлений. Однако местные налоги в среднем по муниципальным образованиям РФ обеспечивают в последние годы около 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов, в связи с чем данные потери имеют серьезное значение для местных бюджетов.

Предлагаемые меры по укреплению доходной базы местных бюджетов

Для улучшения финансового положения муниципальных образований и создания для них реальной возможности проводить самостоятельную бюджетную политику очевидной мерой является закрепление за местными бюджетами дополнительных доходных источников.

О необходимости повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований и укрепления доходной базы местных бюджетов неоднократно говорилось в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации. Например, в бюджетном послании Пре­зидента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2011-2013 гг.» говорится: «Повышение уровня финансового обеспечения полномочий (...) органов местного самоуправления за счет собственных доходов - это предпосылка для повышения эффективности расходования налогов, увеличения стабильности и предсказуемости доходов местных бюджетов и создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых муниципальных услуг, а следовательно, для повышения ответственности органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики». Однако, не смотря на заявления Президента РФ, конкретные меры в этом направлении до настоящего времени так и не были предприняты.

Предлагаем в целях улучшения финансового состояния муниципальных образований осуществить следующие мероприятия:

В части укрепления доходной базы местных бюджетов:

законодательно увеличить не менее чем на 10 процентных пунктов норматив отчислений, зачисляемый в местные бюджеты, от налога на доходы физических лиц;

законодательно закрепить за местными бюджетами долю отчислений по налогу на прибыль в размере не менее 2-4 процентных пунктов;

законодательно закрепить за местными бюджетами норматив отчислений от транспортного налога.

В части повышения финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

передать органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов РФ права администрирования поступающих в их бюджеты местных и региональных налогов.

2. Система межбюджетных трансфертов и зависимость местных бюджетов от безвозмездных поступлений

Проведенная в 2003-2005 гг. в России реформа межбюджетных отношений завершилась оформлением масштабной системы перераспределения бюджетных ресурсов. Доля межбюджетных трансфертов в совокупных доходах бюджетов муниципальных образований России выросла в 2006-2010 гг. с 41,7% до 59,2%

В 2010 г. совокупные доходы почти 24 тысяч муниципальных образований России без учета трансфертов из вышестоящих бюджетов составили 1061,5 млрд. руб., или 2,4% ВВП страны. А совокупные расходы всех муниципа­литетов равнялись 2 трлн. 615 млрд. руб., или 5,8% от ВВП. Уровень дефицитности местных бюджетов в настоящее время является незначительным - следовательно, разница между ука­занными суммами, составившая 3,4% внутреннего валового продукта страны, покрывается за счет межбюджетных трансфертов.

Недостаток собственных располагаемых финансовых средств приводит к тому, что органы местного самоуправления муниципальных образований вынуждены следовать при формировании собственного бюджета тем приоритетам, которые определяет федеральный центр и субъекты РФ. Порядка двух третей трансфер­тов, поступающих в местные бюджеты, носит в последние годы целевой характер. Федерация и регионы распределяют трансферты, условием получения которых для муниципалитетов зачастую является софинансирование за счет средств местных бюджетов. Чтобы получить средства из регионального бюджета, органы местного самоуправления вынуждены направлять свои расходы цели, определенные федеральным центром и субъектами РФ. Таким образом, значительная часть бюджетов муниципальных образований распределяется в соответствии с приоритетами, определенными на вышестоящих уровнях публичной власти. В данную категорию попадает подавляющая часть средств, направляемых на цели развития, то есть расходов, носящих инвестиционный характер.

При этом создание масштабной системы перераспределения бюджетных доходов через систему межбюджетных трансфертов (необходимость которой объясняется высокой неравномерностью размещения налогового потенциала на территории страны) было дополнено введением специальных законодательных ограничений на расходную политику муниципалитетов, чья зависимость от трансфертов выше определенного уровня.

В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса, вступившей в действие с 2008 г., введены ограничения для регионов и муниципальных образований, связанные с долей дотаций и субсидий в собственных доходах их бюджетов. Если доля дотаций и субсидий в собственных доходах в течение двух из трех последних от­четных лет превышала 30%, муниципальное образование не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. По приближенной оценке, средняя доля дотаций и субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных образований составила в 2010 году порядка 40%. (Это означает, что средний муниципалитет России не имеет права самостоятельно принимать расходные обязательства, актуальные для муниципального образования, но не определенные в Законе № 131- ФЗ. Между тем, формально ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона № 131 -ФЗ такое право предоставляют.

Еще одним проблемным вопросом является то, что уровень зависимости от транс­фертов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления рассчитывается с учетом субсидий (за исключением субсидий Инвестиционного фонда РФ). Это означает, что получение субсидии на цели развития создает риск попадания региона или муниципального образования под ограничительные критерии.

В целях корректировки негативно воздействующих на муниципалитеты параметров системы межбюджетных трансфертов предлагаем следующие меры:

снизить средний уровень зависимости от трансфертов муниципальных образований РФ - путем увеличения доли доходов местных бюджетов, полученных из закрепленных на долговременной основе налоговых и неналоговых источников;

исключить из расчета уровня дотационное средства, перечисляемые в региональные и местные бюджеты в виде субсидий;

изменить критерии ограничений установления и исполнения расходных обяза­тельств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ (пороговые значения уровня дотационности, опреде­ленные в Бюджетном кодексе РФ). Значение критериев должно быть определено с учетом реализации предлагаемого перераспределения налоговых по­ступлений на субфедеральном уровне.

В заключении отметим, что без финансовой самостоятельности муниципалитетов невозможно говорить о реально работающей системе местного самоуправления. Централизация финансовых потоков в бюджетной системе тормозит процессы соци­ально-экономического развития муниципальных образований, а значит и России в целом. Органы местного самоуправления не определяют «правила игры» и нередко не могут гарантировать их соблюдение в рамках контрактных отношений с инвесторами. Ответственный глава муниципального образования заинтересован сегодня, прежде всего, в привлечении финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов, а не в развитии собственной доходной базы.

Негативной стороной фактического отсутствия финансовой самостоятельности муниципальных образований также является отсутствие у них по этой причине заинтересованности в проведении преобразований, нацеленных на повышение качества управления общественными финансами и качества услуг населению. В условиях, когда наполнение местных бюджетов в основном зависит от решений, принимаемых на других уровнях бюджетной системы, органы местного самоуправления ориентированы только на выполнение указаний вышестоящих властей и фактически лишены возможности реализовывать собственные инициативы - в том числе в сфере эффективных преобразований. Сформирован­ная система муниципальных финансов, в лучшем случае, стимулирует муниципальные образования поддерживать исполнительскую дисциплину в реа­лизации законов и норм, которые утверждаются федеральным центром.

Фактическое отсутствие финансовой самостоятельности у органов местного самоуправления в нашей стране, их зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы является мощнейшим тормозом при реализации любых долгосрочных инициатив в общественном секторе, не позволяет использовать разнообразие страны как ресурс социально-экономического развития территорий.

Перцов, Л.В. Анализ финансового состояния муниципальных образований и предложения по укреплению доходной базы местных бюджетов / Л.В. Перцов, А.В. Канивец // Местное право. – 2011. - № 5. – С. 3 – 8.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 39 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров