Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Муниципальная собственность Косаржевская О.Г. Развитие правового регулирования порядка формирования имущества муниципальных
Косаржевская О.Г. Развитие правового регулирования порядка формирования имущества муниципальных

Развитие правового регулирования порядка формирования имущества муниципальных образований в Российской Федерации

О.Г.Косаржевская, документовед (секретарь) кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы

В статье проводится историко-правовой анализ развития правового регулирования порядка формирования имущества муниципальных образований в Российской Федерации. Учитываются принципиально новые подходы к определению механизма правового регулирования муниципальной собственности, содержащегося в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтапно освещается процесс укрепления экономической основы местного самоуправления. Рассмотрение данного вопроса имеет большое теоретическое и практическое значение, особенно в период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Формирование муниципальной собственности - это не одномоментное явление. Вот уже на протяжении последних двадцати лет местное самоуправление накапливает экономическую основу своей деятельности, расширяя состав и виды муниципального имущества. Не утратил своей актуальности этот процесс и в современный период.

На различных этапах развития местного самоуправления правовой основой этому процессу служили: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР», Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 3021-1 от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Россий­ской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», Распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муници­пальной собственности и порядке оформления прав собственности» и Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Данными нормативными актами закладывались основы формирования муниципального имущества.

Так, в Приложении 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации № 3021-1 от 27 декабря 1991 года указывалось, какие объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов, могут быть переданы в муниципальную собственность: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, жилищно- эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры

и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации. Муниципальным имуществом также признавались объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти регионального уровня и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

В Постановлении предусматривалась передача муниципальным образованиям такого муниципального имущества, как предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий. Передача указанных объектов осуществлялась по решению представительных органов государственной власти на основании предложений представительных органов местного самоуправления, поданных ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в течение двух месяцев со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если же по истечении этого срока соответствующим представительным органом и органом государственной власти не было принято какое-либо решение, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными, и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа местного самоуправления.

Распоряжением № 114-рп от 18 марта 1992 года Президент РФ утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. В Положении регламентировался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежало пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, возлагалась на комитеты по управлению имуществом городов и районов.

Реестр муниципальной собственности осуществлял учет объектов муниципального нежилого фонда, учет объектов муниципального жилого фонда и учет земельной собственности.

Для получения полной и достоверной информации о собственности ведение реестра должно было стать одной из основных задач органов местного самоуправления. Обладание качественной информацией давало его обладателю несомненное преимущество при решении многих вопросов. К сожалению, сегодня отсутствует реестр муниципальных земель, который мог бы дополнить уже существующий реестр муниципального имущества (зданий, сооружений). Работа в данном направлении во многих муниципальных образованиях уже ведется, однако находится еще на начальном этапе - этапе инвентаризации земли. Чем быстрее будет проведена эта процедура, тем больше экономических рычагов появится у органов местного самоуправления.

Также, Распоряжением Президента РФ № 114-рп от 18 марта 1992 года был определен следующий порядок формирования муниципального имущества:

составление пообъектного списка государственного имущества, расположен­ного на территории города, района. На данном этапе проводится инвентаризация» государственного имущества.

выбор тех объектов государственной собственности, которые традиционно находились в ведении местных органов власти:

жилой и нежилой фонд, в том числе ранее переданный другим субъектам - юридическим лицам;

встроенные и пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7- процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

городской пассажирский транспорт;

предприятия, осуществляющие обслуживание, эксплуатацию и монтаж указан­ных объектов;

объекты инженерной инфра­структуры городов (водопровод, канализация, газо- и теплоснабжение, электросеть);

объекты внешнего благоустрой­ства (дороги, озелененные участки, освещение и прочее);

выбор из объектов государст­венной собственности того имущества, которое находилось в ведении региональных органов власти:

предприятия розничной торгов­ли, общественного питания и бытового обслу­живания населения;

оптово-складские предприятия и подразделения производственно- технологической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных и республиканских больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

определение порядка передачи объектов государственной собственности в му­ниципальную.

Муниципальное имущество могло образовываться:

путем безвозмездной передачи имущества федеральными и региональными органами власти местным органам власти;

путем создания или приобретения имущества органами местного самоуправ­ления;

путем покупки местным органом власти объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, которые имеют важное значение для обеспечения бытовых и социально-культурных нужд населения.

22 декабря 1993 года Президент РФ подписал Указ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», в котором было установлено, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением 3 к Постановлению Верховного Совета РСФСР № 3021-1 от 27 декабря 1991 года, а передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность должна осуще­ствляться с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. Решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могли быть оспорены в судебном порядке.

Приватизация государственного и муниципального имущества так же оказала существенное влияние на формирование муниципальной собственности в нашей стране. Начавшийся в 90-х годах процесс приватизации промышленных предприятий затронул, в том числе и интересы местного самоуправления. Многие приватизируемые государственные предприятия имели в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных актов, которые определили порядок дальнейшего функционирования этих объектов: Закон Российской Федерации № 1531-1 от 3 июля 1991 года «О привати­зации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», Указ Президента РФ № 8 от 10 января 1993 года «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий», Государственная программа приватизации государственных и муниципаль­ных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года ; Указ Президента РФ № 2027 от 28 октября 1994 года «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность»", а также постановления Правительства РФ: № 1325 от 23 декабря 1993 года «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально - бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий»; № 235 от 7 марта 1995 года «О порядке передачи объектов со­циально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность» и др. На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

Передача объектов должна была осуществляться после соответствующего ремонта этих объектов. Но этого сделано не было. Органы местного самоуправления вынуждены были взять эти объекты на свой баланс, и их ремонт и содержание легло тяжким бременем на бюджеты муниципальных образований.

Кроме того, в некоторых регионах существовали так же местные программы приватизации. Однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не могли оказать какое-либо влияние на процесс приватизации, происходивший под непрестанным контролем центральных органов власти. В результате такой приватизации местное самоуправление лишилось самых при­быльных предприятий бытового обслуживания, магазинов, жилого фонда, ремонтно- строительных организаций, но осталось с большим количеством убыточных объектов собственности.

Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей 29 отнес к муниципальному имуществу имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреж­дения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Приблизительно такой же состав муниципального имущества был предусмотрен в законах о местном самоуправлении и во многих субъектах Российской Федерации: Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Астраханской, Владимирской, Курской, Орен­бургской, Пензенской, Ярославской областях и Др.

Законодательством некоторых субъектов Российской Федерации состав муниципального имущества был дополнен, например, такими объектами как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно- строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно- канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства (Республика Дагестан, Псковская, Ко­стромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области).

Развитие норм Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах субъектов Российской Федерации, закрепивших принципы и порядок формирования муниципального имущества, свидетельствовало об усилении роли муниципального имущества в развитии местного самоуправления.

Например, на основании Закона Московской области от 25 июля 1996 года «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» (ст. 4) можно было выделить следующие способы формирования муниципального имущества:

1) имущество, созданное или приобретенное за счет средств местных бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, является муниципальной собственностью;

2) путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации;

3) при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (далее - разграничение государственной собственности в Российской Федерации) в порядке, установ­ленном законодательством Российской Федерации и Московской области;

4) при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным за­коном;

5) при передаче объектов государственной собственности Московской области (далее - областной собственности) в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим законом;

6) при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Порядок разграничения муниципальной собственности устанавливается настоящим законом, а при разграничении муниципальной собственности города - уставом города;

7) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в порядке, установленном настоящим законом и иными законами Московской области;

8) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Позднее формирование муниципального имущества в области стало осуществляться уже за счет:

1) имущества, приобретенного на основании гражданско-правовых сделок;

2) имущества, переданного в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления;

3) имущества, приобретенного по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес ряд новелл в механизм правового регулирования муниципальной собственности. В зависимости от целевого назначения, он делит объекты муниципального имущества на:

объекты, предназначенные для решения вопросов местного значения;

объекты, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий;

объекты, предназначенные для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

объекты, необходимые для решения вопросов, право решения которых пре­доставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (настоящий пункт введен Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ).

Кроме этого, закон разграничил объекты имущества по видам (уровням) муниципальных образований и выделил отдельно имущество поселения, муниципального района, городского округа.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) пунктом 11.1. статьи 154 установил, что в целях обеспечения выполнения требований статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» безвозмездная передача в процессе разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным указанным Федеральным законом разграничением вопросов местного значения и со статьей 50 указанного Федерального закона производится в следующем порядке. Разграничение имущества осуществляется между:

вновь образованными городскими, сельскими поселениями и муниципальным районом, в границах которого они образованы;

вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах городскими, сельскими поселениями;

вновь образованными муниципальными образованиями в случае разделения муниципального образования;

муниципальным районом и городским округом в случае наделения городского поселения, входящего в границы муниципального района, статусом городского округа или лишения его статуса городского округа;

муниципальными образованиями в случае изменения их границ, влекущего за собой отнесение территорий отдельных населенных пунктов одного муниципального образования к территории другого муниципального образования.

Разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами осуществляется правовыми актами субъектов Российской Федерации, при­нимаемыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Но, в связи с отсутствием четко регламентированного порядка разграничения имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, который, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 года № 131-Ф3), должно было утвердить до 1 января 2005 года Правительство РФ, общие положения такого разграничения были определены только к концу 2005 года, и поэтому процесс разграничения имущества идет очень медленно.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года закрепил безусловно прогрессивную идею о целевом назначении муниципальной собственности (ст. ст. 50-51).

Однако, ст. 50 слишком жестко увязывает объем муниципального имущества с перечнем вопросов местного значения, заставляя муниципальные образования избавляться от собственности, не соответствующей целевому назначению через отчуждение или перепрофилирование. Закон обязывает собственника вопреки его желанию производить отчуждение и перепрофилирование, что не соответствует духу Гражданского кодекса, в соответствии с которым собственник самостоятельно определяет судьбу вещи. Изъятие объектов муниципальной собственности в связи с изменением объема полномочий муниципальных образований (по сравнению с нормами Федерального закона от 28 августа 1995 года) противоречит Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ и существенно ограничивает права населения. Ряд объектов муниципальной собственности создан населением за счет собственных средств, и изменение полномочий не может служить основанием для изъятия этого имущества.

При применении данной статьи необходимо учитывать Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года № 540-0 «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем дается разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ог­раничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

Поэтому, подчеркнуто в судебном решении, ст. 50 не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в дан­ной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Современное состояние муниципального имущества во многом было определено Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С целью конкретизации порядка принятия решения о перераспределении имущества из собственности органов власти одного уровня в собственность органов власти другого уровня было издано Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 года № 374 (ред. от 27 мая 2011 года) «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».

Кроме того, в соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут сами создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Формирование муниципального имущества допускается законом и путем приобретения его на стоимостной основе. Однако, в настоящее время он в России практически не применяется из-за слабой финансовой основы местного самоуправления. Но, в перспективе, этот способ вполне может получить свое развитие.

Итак, на данном историческом этапе развития местного самоуправления существуют следующие способы формирования муниципального имущества:

1 Муниципализация, как передача имущества из государственной собственности в муниципальную;

2) создание муниципальных предприятий;

3) приобретение имущества на стоимостной основе;

4) приобретение имущества, полученного в дар;

5) строительство новых объектов и др.

При создании нормативно – правовой основы муниципальной собственности, мало внимания, на наш взгляд, было уделено теоретическим аспектам процесса. Так, например, не были должным образом изучены конституционно-правовая природа и экономическая сущность муниципального имущества. Не были четко сформулированы как краткосрочные, так и долгосрочные цели и задачи формирования данного вида собственности. Недостаточная разработка нормативно-правовой базы механизмов формирования муниципального имущества не давала возможности их практической реализации.

Сущности, функций и назначения отношений муниципальной собственности не понимало не только само население, но и большинство уполномоченных должностных лиц, которые от имени этого населения должны были реализовывать право муниципальной собственности.

Таким образом, анализируя процесс формирования муниципального имущества в Российской Федерации можно отметить, что большинство нормативно-правовых актов были неэффективными и не смогли дать желаемого результата.

Проблема формирования муниципального имущества до сих пор остается дискуссионной.

Косаржевская, О.Г. Развитие правового регулирования порядка формирования имущества муниципальных образований в Российской Федерации / О.Г. Косаржевская //  Местное право. – 2011. - № 5. – С. 13 – 20.

 

 

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 41 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров