Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Международный опыт Ирхин И.В. К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системе региональных
Ирхин И.В. К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системе региональных
К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системе региональных представительных органов зарубежных федеративных государств Ирхин Игорь Валерьевич, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Кубанского государственного университета (г. Краснодар)
dissertacia@yandex. ru
В настоящей статье рассматриваются особенности воплощения идеи народного представительства в правовой природе некоторых субфедеральных легислатур ФРГ, США, ОАЭ, Малайской Федерации.
Федеративная форма государственного устройства предполагает создание системы представительных органов государственной власти на двух уровнях — федеральном и субфедеральном.
Как правило, компетенция, внутренняя организация и процедура парламентов субъектов федераций в основном аналогичны тому, что имеет место в парла-ментах центральных.
Субфедеральные представительные органы, как правило, создаются в целях представительства интересов населения соответствующей территории, осуществления законодательной деятельности, мониторинга и контроля исполнительной власти и их должностных лиц, формирования государственного аппарата, а также реализации других функций.
Одним из сущностных признаков законодательных и представительных органов субъектов федераций является их репрезентативная основа, которая, разумеется, имеет различные формы и степень воплощения в зарубежных странах.
Идея народного представительства получила воплощение на уровне ландтагов земель ФРГ. Так, статья 39 Конституции свободного государства Саксонии уста¬навливает, что ландтаг является выборным органом народного представительства, осуществляет законодательную власть, контролирует деятельность исполнительной власти. Члены ландтага являются представителями всей нации. Они подчиняются только своей совести и не связаны с наказами и инструкциями. Ландтаг состоит из 120 депутатов, избираемых по пропорцио-нальной избирательной системе сроком на пять лет.
Согласно Закону о выборах в саксонский Ландтаг депутаты выбираются в ходе общих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. 60 мандатов приходятся на кандидатов в избирательных округах, которые выбираются избирателями непосредственно их прямыми голосами («первыми голосами») в качестве отдельных лиц. Остальные мандаты, как правило, тоже в количестве 60, распределяются между партиями, которые были выбраны не менее чем пятью процентами избирателей за счет голосов по спискам («вторых голосов»). «Вторым голосом» избиратели одновременно принимают решение о пропорциональном соотношении выбранных партий в парламенте.
Важнейшими задачами парламента являются законодательная деятельность на уровне земли с утверждением государственного бюджета, а также контроль за государственным правительством и за подчиненной ему государственной администрацией. Право на внесение в Ландтаг законопроектов принадлежит фракциям, шести или более депутатам, земельному правительству и народу в форме народного ходатайства. Решения Ландтага принимаются на открытом пленар¬ном заседании (пленумом). Пленум представляет со¬бой одновременно форум для публичного обсужде¬ния, для важных политических заявлений отдельных депутатов, фракций и государственного правительства.
Ландтаг земли Северный Рейн — Вестфалия в ФРГ, по утверждению Л.А. Ахметшиной, является «высшим представительным органом народного представительства, выражающим суверенную волю народа земли. Он призван регулировать важные сферы общественных отношений, главным образом путем принятия законов, осуществления контроля за деятельностью органов исполнительной власти и должностными лицами».
Согласно статье 4 Конституции Баварии управление государством осуществляется самими гражданами, имеющими право голоса, через народных представителей, избранных ими, и через исполнительные органы власти и судей, которые непосредственно или косвенно избраны народным представительством. Статья 5 данного акта указывает на то, что законодательная власть принадлежит исключительно народу и народному представительству.
Органом народного представительства является Ландтаг. Он состоит из 180 депутатов, избираемых на пять лет населением Баварии. Депутаты являются представителями всего населения, отвечают только перед своей совестью и не связаны никакими обязательствами. Депутаты избираются всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием на основании усовершенствованного избирательного права, основанного на принципе пропорционального представительства (статьи 13, 14).
Согласно статье 44 Конституции премьер-министр Баварии избирается сроком на пять лет вновь избранным Ландтагом не позднее недельного срока после на-чала работы Ландтага. Он должен уйти в отставку, если политическая обстановка делает невозможным доверительное сотрудничество между ним и Ландтагом. Предлагаемые премьер-министром кандидатуры своего заместителя, министров и статс-секретарей подлежат обязательному согласованию с Ландтагом (статьи 45, 46).
Баварский Ландтаг обладает широким перечнем контрольных полномочий. Он и его комитеты могут потребовать присутствия на своем заседании премьер- министра и любого министра правительства земли, а также любого статс-секретаря (ст. 24), имеют право создавать следственные комитеты (ст. 25), комиссию по проверке определенных фактов из биографии депутатов (ст. 25 а).
В Конституции земли Гессен использованы менее яркие формулировки, касающиеся народного представительства. Так, статья 71 данного акта устанавливает, что народ действует в соответствии с нормами настоящей Конституции: непосредственно — с помощью народного голосования (всенародные выборы, народная инициатива и референдум) или опосредованно — через решения конституционно сформированных органов. Представительный орган земли Гессен — Ландтаг, состоящий из депутатов, избранных народом сроком на четыре года. Несмотря на дифференцированный подход законодателей к конституционно-правовому оформлению института народного представи-тельства, Ландтаг земли Гессен обладает равнозначными полномочиями относительно других аналогичных органов земель Германии.
В США институт народного представительства материализуется в двухпалатных представительных собраниях — легислатурах (однопалатная легислатура существует только в штате Небраска).
Представительная власть Нью-Йорка осуществляется двухпалатным парламентом: Сенатом и Ассамбле¬ей, которые составляются из 50 и 150 членов, соответственно (статья III, § 1 Конституции Нью-Йорка7).
Р. Бриффолт указывает, что «характерной чертой федерального и регионального устройства власти в США является тесный союз их руководства по принадлежности к конкретной политической партии». В штатах такая ситуация приводит к концентрации полномочий в руках лидеров партии большинства. По свидетепьству Р. Бриффолта, в Нью-Йорке «действует принцип «три человека в комнате», означающий, что губернатор и лидеры палат легислатуры принимают основные законодательные решения».
Партийные лидеры играют ключевую роль при голосовании в легислатурах штата. Р. Бриффолт указывает на «слабость системы комитетов в большинстве ле¬гислатур штатов». Американский ученый говорит также о том, что, в штате Нью-Йорк «не предусмотрена возможность проведения конференции комитетов для преодоления внутрипарламентских разногласий. Данную функцию выполняют партийные лидеры. Кроме прочего, сочетание сильного партийного руководства и слабых комитетов большинства легислатур штатов позволяет широко использовать централизованные способы формирования служебного аппарата.
Аналогичная ситуация имеет место и в других штатах США. Так, по утверждению Р. Скулли и С. Патерсона, «законодатели легислатуры штата Огайо голосуют вне зависимости от своей партийной принадлежности». Вместе с тем «парламент Огайо — это арена разработки политических решений, на которой идеологические взгляды и отношение к своей партии играют решающую роль в принятии законодателями политических решений». Р. Скули и С. Паттерсон указывают на то, что «подавляющая часть членов легислатуры штата Огайо одобрительно относятся к позиции своего партийного руководства, понимая, что от лояльности партий зависит их продвижение по службе»".
Другой американский исследователь Д.К. Батиста подчеркивает, что «власть лидера партийного большинства над повесткой заседания потенциально может быть использована для организации законодательного процесса таким образом, что рядовые члены будут вынуждены поддержать позицию лидеров, несмотря на имеющуюся возможность свободно выражать собственное мнение.
Таким образом, позиция членов легислатуры основывается на объединенных интересах избирателей и политической партии, в которой они состоят. Данный подход свидетельствует о специфичной партийно - электоральной форме реализации института народного представительства на региональном уровне в США.
Между тем в конституционно-правовой структуре легислатур штатов США содержится значительное число репрезентативных элементов. Так, согласно ста-тьям 1, 5 (раздел 4) Конституции штата Калифорния население штата провозглашает и признает, что отцами-основателями создана система представительного правительства (правления), основанная на свободных, справедливых и состязательных выборах.
Легислатура штата Калифорния представлена двухпалатным парламентом: Сенатом и Ассамблеей. Сенат состоит из 40 членов, избираемых сроком на
четыре года. При этом 20 членов переизбираются каждые два года. Сенаторы не имеют права избираться более чем на два срока, а члены Ассамблеи — на три срока. Ассамблея состоит из 80 членов, избираемых на два года. В целях формирования легислатуры штат разделяется на 40 и 80 избирательных округов. От каждого избирательного округа избирается один сенатор и один член Ассамблеи.
С нашей точки зрения, одним из определяющих факторов, характеризующих ориентацию на представительную форму правления штата Калифорния, является установленная статьей 22 Конституции данного штата ответственность законодателей перед населением. В целях обеспечения реализации данного положения на каждой сессии легислатуры штата президент Сената, спикер Ассамблеи и лидер меньшинства предоставляют каждый своей палате доклад о целях и задачах деятельности, а также информацию о степени их достижения и реализации.
Вместе с тем на основе анализа и сопоставления репрезентативных показателей различных легислатур штатов США автор пришел к выводу об их дифференцированном выражении. На правовой формат легислатур, а также степень их «представительности» влияют различные факторы.
Так, по словам Р. Скули и С. Паттерсона, позиция законодателей легислатуры Огайо изменяется в зависимости от: 1) процента занятости на производстве; 2) процента афроамериканцев среди населения; 3) количества колледжей; 4] числа лиц с доходом свыше 50 000 $. Однако наиболее важными являются все те же: 1) партийная принадлежность депутатов; 2) карьерные перспективы.
Существенно отличаются от вышеуказанных репрезентативные параметры регионального собрания Абу-Даби. Все эмираты Объединенных Арабских Эми-ратов по форме правления являются абсолютными монархиями, и только в Абу-Даби существуют совещательные органы — Исполнительный совет и Нацио-нальный консультативный совет.
Национальный консультативный совет является законосовещательным и представительным органом Абу- Даби. Согласно указу Эмира №39 1972 г. «О Конституции Национального консультативного совета и поправках к ней»,данный орган не может состоять более чем из 55 членов, избираемых сроком на два года. Однако они могут быть переизбраны повторно. Ни один член Национального консультативного совета не име¬ет права занимать должности на публичной службе, включая должности глав департаментов (А.8). В Совете на постоянной основе формируются комитеты, аналогичные тем, что имеют место в парламентах субъектов РФ и других государств, — по экономическим вопросам, коммерции, индустрии и нефти, по вопросам образования, сельского хозяйства и информации
и др. (А.22). Состав комитетов определяется большинством членов Совета (А.24).
При том что одним из направлений деятельности Совета Абу-Даби является «повышение качества и эффективности взаимодействия с гражданами, принятие и рассмотрение направляемых ими жалоб, петиций «как по общим, так и по индивидуальным вопросам», правовая природа данного органа как органа народ-ного представительства является довольно спорной. Данный довод может быть подтвержден тем, что Национальный консультативный совет практически не обла-дает полномочиями, позволяющими реализовывать и защищать интересы представляемых им жителей эмирата. Он полностью лишен права контролировать деятельность Исполнительного совета Абу-Даби (исполнительный орган), например, в части принятия и утверждения бюджета, подачи запросов, интерпелляций, выражения недоверия, реализации законодательной инициативы и т.п.
По нашему мнению, данное законосовещательное учреждение не может быть полноправно причислено к представительным органам в силу ярко выраженной ограниченности полномочий и тотальной зависимости от исполнительной власти. Репрезентативная основа региональных собраний должна базироваться на выборности, ответственности и подотчетности перед населением, возможности контролировать деятельность органов исполнительной власти, включая бюджетный и финансовый контроль.
Схожими, ограниченными репрезентативными характеристиками обладает легислатура государства Малакка (Малайская федерация). Статья 10 Конституции Малакки указывает, что легислатура данного субьекта состоит из губернатора и одной палаты, именуемой Законодательным собранием. При условии, что губернатор фактически является ставленником Янга ди-Пертуана Агонга, который действует по собственному усмотрению (статья 1), осуществляя отбор кандидатур, о возможности реализации народного представительства в данных условиях полноправно говорить вряд ли возможно.
Неоднозначно можно оценить контрольные полномочия легислатуры Малакки. Согласно статье 7 Конституции Губернатор назначает Исполнительный совет для дачи ему советов при осуществлении им своих функций. Губернатор первым назначает в качестве Главного министра для председательствования в Исполнительном совете члена Законодательного собрания, который, по его мнению, может располагать доверием большинства членов этого собрания, и по совету Главного министра Губернатор назначает не более восьми и не менее четырех других членов из числа членов Законодательного собрания. Та же статья устанавливает, что Исполнительный совет несет коллективную ответственность перед Законодательным собранием. При этом в случае, когда Главный министр утрачивает доверие большинства членов Законодательного собрания, то, если по его рекомендации Губернатор не распустил Законодательное собрание,
Главный министр подает заявление об отставке Исполнительного совета.
Таким образом, Губернатор выполняет своеобразную координационно-арбитражную функцию во взаимоотношениях данных органов. Он полностью изъят из круга субъектов, ответственных перед Законодательным собранием, председательствует на его заседаниях, а также назначает их, имеет право распустить данный орган.
Законодательные акты Законодательного собрания принимаются только в форме законопроектов и требуют обязательного одобрения Губернатором, соответственно института суспензивного вето не предусмотрено. Таким образом, Законодательное собрание является законосовещательным учреждением, фактически полностью зависящим от губернатора, назначаемого из федерального центра и ответственным перед ним, лишенным права самостоятельно принимать правовые акты, контролировать использование бюджетных ресурсов и порядок исполнения правовых предписаний, а потому относить его к категории представительных учреждений, на наш взгляд, нецелесообразно.
Представляется одним из вполне приемлемых с точки зрения обеспечения, реализации и защиты интересов представляемых подход американских законо-дателей. Так, согласно статье 8 артикула 5 Конституции Калифорнии Ассамблея (нижняя палата легислатуры) обладает правом возбуждать процедуру импичмента. Решение об импичменте выносит Сенат (верхняя палата легислатуры). При этом ни одно лицо не может быть осуждено согласно процедуре импичмента, если две трети членов Сената не проголосовали за это. Импичменту подлежат государственные должностные лица штата, судьи, члены государственного совета выравнивания за ненадлежащее осуществление своих служебных обязанностей. Последствиями импичмента могут быть отстранение от занимаемой должности и лишение права занимать любые должности в штате. При наличии признаков преступления ответственность наступает в установленном законе порядке.
Набор данных полномочий свидетельствует о широких возможностях выражать и отстаивать интересы и взгляды населения соответствующей территории, фильтровать кандидатуры тех, кто претендует на замещение должности судьи, отправлять в отставку некомпетентных лиц.
Целесообразно рассмотреть возможности заимствования и использования в модифицированном виде модели импичмента легислатуры штата Калифорния для взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ. В целях обеспечения реализации данного предложения в Федеральном законе 1999 г. (с изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо установить порядок, в соответствии с которым решение об импичменте принимается двумя третями от установленного законом субъекта РФ количества депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на открытом пленарном заседании. Процедуре импичмента могут быть подвергнуты должностные лица, в назначении которых законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие. Последствиями следует определить отстранение от занимаемой должности, принятие резолюции об утрате доверия, вынесение ноты порицания.
Примечание: автор выражает благодарность профессору Ж.И. Овсепян за идею разработки данной тематики.
Ирхин, И.В. К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системе региональных представительных органов зарубежных федеративных государств / И.В. Ирхин // Конституционное и муниципальное право. – 2011. - № №12. – С. 73 – 77.


 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 36 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров