Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Международный опыт Мухторов К.Т. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Республике Таджикист
Мухторов К.Т. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Республике Таджикист

Мухторов Киромуддин Точиевич, соискатель юридического факультета Таджикского национального университета права, бизнеса и политики

Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

Особенности территориальной организации местного самоуправления в Республике Таджикистан

В статье рассматриваются проблемы территориальной организации местного самоуправления в современном Таджикистане. Ставится вопрос об актуальности и преимуществах введения местного самоуправления на всей территории государства. С этой целью детально анализируются критерии административно-территориального де­ления с учетом природы местного самоуправления и факторов, определяющих особенности его осуществления (наличие сложившейся социальной и коммунальной инфраструктуры, хозяйственная специфика и др.).

В Республике Таджикистан вопросы территориальных основ местного самоуправления на разных этапах решались по-разному. Закон Республики Таджикистан «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в

Республике Таджикистан» 1991 г.}, так же как и Закон СССР «Об общих началах «местного самоуправления и местного хозяйство в СССР» (1990 г.), определяя тер­риториальные основы местного самоуправления, исхо­дил из существующего административно-территориального деления. С 1991 по 1994 г. на базе трехступенчатой системы Советов была сформирована трехступенчатая (трехуровневая) система органов местного самоуправления. При создании этой системы 512 местных Совета (4 — областных, 40 — районных, 18 — городских, 302 — кишлакских и 48 — поселковых) были преобразованы в органы местного самоуправления без учета новых критериев территориальной организации местного самоуправления.

В 1994 г. с ликвидацией Советов и становлением самоуправления поселков и сел прежнее административно-территориальное деление территорий на треху­ровневой основе потеряло свой смысл. С принятием Конституции Республики Таджикистан и Закона Республики Таджикистан от 1 декабря 1994 г. № 1094 «Об органах самоуправления в поселке и селе» была предпринята попытка по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуп­равления, ограничив его уровнем поселков и сел.

При формировании современной системы местной власти и разграничения территории местного самоуправления были учтены специфические территориальные особенности республики, а также критерии (управляемость, сплоченность, охватывающие всю страну, коммуникабельность и т.п.) административно-территориального деления. К 2010 г. Таджикистан состоял из 3 областей и 62 районов, из которых 58 сельских (куда входят 13 районов республи­канского и 45 областного подчинения) и 4 городских района города Душанбе. Горно-Бадахшанская автономная область (ГБАО) состоит из 7 районов и 1 города. В стране 22 города, 47 поселков, 4229 населенных мест, из которых 3803 являются малыми.

Согласно ст. 3 Конституционного закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. No 28 «О местных органах государственной власти» новая структура властей на уровне областей, городов и районов, а также городских районов осуществляется как местное государственное управление. Местное самоуправление согласно ст. 3 Закона №549 функционирует на уровне, более приближенном к населению, — поселков и сел. В настоящее время в республике насчитывается 356 джамоатов, действующих в 3803 селах, и 47 поселковых джамоатов.

В комментарии к ст. 78 Конституции Республики Таджикистан при определении правового статуса органов местного самоуправления и разграничении властных полномочий авторский коллектив издания по отношению к последним использует выражение — уровень, максимально приближенный к населению. Очевидно, что во внимание надо принимать именно приближенность к населению. С точки зрения структуры это, собственно, единственный уровень местного самоуправления, другого, вышестоящего, нет, и можно говорить о «первом уровне, но не нижнем». Нижний уровень как категория относится к субординационному построению органов государственной власти.

Закрепленное в ч. 6 ст. 78 Конституции Республики Таджикистан и ч. 1 ст. 3 Закона 2009 г. No 549 положение о том, что органы самоуправления поселков и сел являются джамоатами, не означает, что первый уровень власти полностью охвачен местным самоуправле­нием. По установленному порядку разделения административно-территориальных единиц в Республике Таджикистан, предусмотренному ст. 2 Конституционного закона Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. Ne 2895 «О порядке решения вопросов административ­но-территориального устройства Республики Таджикистан» (в ред. законов Республики Таджикистан от 29 ноября 2000 г. № 26, от 22 апреля 2003 г. № 23), города, поселки, села и дехоты можно отнести к первичному уровню публичной власти. Однако в городах осуществляется местное управление, а в поселках, селах и дехотах — местное самоуправление. Другими словами, в зависимости от вида территориальной единицы на одном (первичном) уровне осуществляется либо государственное управление (в городах), либо местное самоуправление (в поселках и селах). Местное самоуправление не осуществляется на всей территории Таджикистана.

Сказанное позволяет поставить вопрос: является ли обязательным условием для государства организация местного самоуправления на всей своей территории? На наш взгляд, поиск ответа на данный вопрос требует обращения к праву граждан на местное самоуправление.

С местным самоуправлением, отмечает С.А. Авакьян, связано право граждан... на осуществление местного самоуправления.

Если следовать мнению некоторых ученых (В.И. Васильев, Е.С. Шугрина), то права на самоуправление как субъективного права не существует, и его присут­ствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа, и необходимо говорить о субъективном праве граждан на осуществление местного самоуправления, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Отсюда можно прийти к выводу о том, что в силу отсутствия субъективного права на местное само­управление наличие местного самоуправления на всей территории государства также не является обязательным. Однако если исходить из того, что местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, а его наличие на территории всего государства не может зависеть от воли отдельных граждан или их коллективов, то следует сделать иной вывод.

Относительно российского опыта можно сказать, что организация местного самоуправления на всей территории государства основывается на концепции народовластия. По справедливому мнению Н.С. Бондаря, «сам факт, что все население территории Российской Федерации должно быть охвачено муниципальными образованиями, подтверждает то обстоятельство, что соответственно и институты муниципальной демократии имеют такую же сферу распространения». Если исходить из смысла ч. 1 ст. 4 Закона № 549, «право участвовать в организации и деятельности органов самоуправления поселка и села», то следует вывод, что таджикский законодатель также не сводит право граждан на местное самоуправление к субъективным правам граждан, и оно также не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления. Можно констатировать: поскольку данный закон регламентирует пpаво граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 4), запрещает всякое ограничение этого права ,(ч. 2 ст. 4), то оно в обязательном порядке должно быть организовано и осуществляться на всей территории Республики Таджикистан. Обоснованный вывод Н.С. Бондаря может быть отнесен и к нашей республике: «...в силу того что в основе территориальных сфер функционирования институтов муниципальной демократии лежат начала территориальной организации местного самоуправления, правомерным является тезис о всеобъемлющем — с точки зрения пространственной сферы распространения — характере институтов муниципальной демократии».

Возможное формирование на одном уровне как местного государственного управления, так и местного самоуправления не означает тождества их правовой природы. Хотя оба являются элементами единой публичной власти, но местное самоуправление имеет свои специфические особенности (отличительные черты). Так, по определению Р.В. Бабуна, местное самоуправление:

♦как одна из форм публичной власти претворяет в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам мест­ного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции;

♦как организатор местного хозяйства выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует предоставление жителям ряда важнейших услуг на местном уровне;

♦как часть гражданского общества обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

Государство выполняет политические и частично хозяйственные (государственный сектор экономики) функции, но самоорганизация граждан — не его дело. Функцию самоорганизации граждан выполняют общественные и другие некоммерческие (негосударственные, неправительственные) организации третьего сектора. Многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, не обладая властными полномочиями. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции.

Местное самоуправление решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки». Оно освобождает органы государственной власти от «малых» дел и позволяет им сконцентрироваться на решении стратегических проблем. Местное самоуправление изыскивает и привлекает для решения своих задач «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Еще одна важная роль местного самоуправления в условиях современного Таджикистана — это роль так называемого «мостика» между народом и государственной властью. Как отмечал А. Солженицын, «самоорганизация населения на местном уровне — это единственная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа».

В этом контексте считаем, что организация и деятельность местного самоуправления на всей территории Республики Таджикистан чрезвычайно выгодны и важны.

В настоящее время можно выделить одноуровневую и многоуровневую модели территориальной организации местного самоуправления. В рамках много­уровневой модели органы местного самоуправления функционируют единолично или параллельно с местными органами государственной власти.

Весьма существенным в отношении организации системы местного самоуправления является ее многоуровневое устройство. Е.С. Шугрина отмечает, что в местном само»правлении возможна только одноуровневость, поскольку иерархичность структуры разрушает саму идею самоуправления: при этом неизбежны отношения власти и подчинения. В.В. Таболин считает, что возможны органы местного самоуправления разных уровней, но только при отсутствии подчиненности органам более высокого уровня. По мнению А.И. Имомова, «субординационное отношение между органами местного самоуправления и государственной властью губит саму идею самоуправления»2. Как отмечает М. Чудаков, «существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства».

Трехступенчатая система местного самоуправления в Республике Таджикистан, просуществовавшая в течение трех лет (1991-1994 гг.), показала свою непригодность в условиях унитарного государственного устройства. В период действия такой системы государственными органами оставались лишь президент, парламент и правительство, т.е. общегосударственные органы. Однако было бы утопично-лолагать, что реализация государственных функций достигается при отсутствии на местах органов государства, замене их во всех территориальных единицах органами местного самоуправления.

В последнее время отдельными таджикскими учеными выдвигаются различные организационные варианты обеспечения системы местного самоуправления на всей территории Таджикистана. Например, Б.С. Аминджанов считает, что в республике наиболее приемлемой является двухуровневая система местного самоуправления с включением в нее районного звена. Однако, на наш взгляд, автор не учитывает ряд важнейших обстоятельств, и прежде всего — назначение районов.

Во-первых, местное самоуправление на уровне района не в состоянии функционировать без государственной администрации. В современных условиях районы являются основными узловыми звеньями адми­нистративно-территориального деления в сельской местности. Без района низовые поселенческие звенья и местное самоуправление будут неработоспособными. Именно за районами до настоящего времени закреплены коммунальные функции в полном объеме. Одновременно сельские районы служат основным звеном административно-государственной системы. За годы деятельности советов наблюдалась тенденция к укреплению районной администрации (исполнительных комитетов). Эта тенденция сохраняется и в наше время. Район — не просто административно-территориальная единица. В районном центре сконцентрирована экономическая база местного самоуправления сельской местности. Основная сельская социально- бытовая инфраструктура сосредоточена не в отдельных населенных пунктах, а в районах. Объективно сложилось так, что транспорт, коммунальное хозяйство, связь, здравоохранение, сельскохозяйственные служ­бы и другие отрасли организационно оформлялись не на уровне села, а на уровне района. Такой дуализм в системе местного управления отрицательно сказыва­ется на управляемости территорий.

Во-вторых, нецелесообразным является формирование местного самоуправления на уровне так называемых районов республиканского подчинения (далее — РРП), обладающих особым статусом. В настоящее время в Таджикистане 13 РРП. Прямая их связь с республиканскими органами (отсутствие областного звена) ограничивает их возможности в осуществлении некоторых своих прав и интересов, а также в защите прав населения, проживающего здесь. Например, отсутствие у них областного суда лишает людей возможности обращаться во вторую судебную инстанцию за защитой своих прав. Они, сразу минуя областной суд, обращаются в Верховный суд республики. Кроме того, при формировании верхней палаты парламента, которая в основном создается из представителей областей и города Душанбе (по 5 представителей от каждой области, г. Душанбе и РРП), для районов республиканского подчинения, которые не имеют своей области, законодатель был вынужден придумать новую структуру — это совместное собрание народных депутатов районов и городов республиканского подчинения. Собрание созывается только для избрания представителей РРП в верхнюю палату парламента. После избрания этих представителей собрание распускается, других полномочий оно не имеет. В дополнение к этому осуществление местного самоуправления на уровне районов республиканского подчинения приведет к их неработоспособности.

Таким образом, считаем, что наиболее приемлемым представляется действующий порядок в Таджикистане, когда для сельского и поселкового джамоатов районные органы управления являются координирующими, контролирующими и консультативными звеньями, а не административно-командными, что противоречило бы принципам самоуправления.

Немаловажной проблемой в организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Таджикистан является их неравномерная терри­ториальная организация. Если исходить из типологии муниципальных образований, то в литературе выделяют три ее разновидности: поселенческий, территориальный и территориально-поселенческий. Закон Республики Таджикистан от 5 августа 2009 г. № 549 «Об органах самоуправления поселков и сел» связывает территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальными единицами, т.е. предполагает приоритет территориального принципа перед поселенческим.

Ни Закон №549, ни Конституционный закон Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. № 100 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Таджикистан» не закрепляют критерии территориальной дифференциации админист­ративно-территориальных единиц с учетом особенностей местного самоуправления. Понятие «установление границ местного самоуправления» отождествляется с понятием черты поселения, определяющей границы суще­ствующей и планируемой в обозримый период застройки, а не с определением черты, обозначающей территорию, на которой осуществляется власть местного самоуп­равления. На наш взгляд, территория самоуправления должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местно­го самоуправления. Территория должна быть достаточной для ведения хозяйственной деятельности. На территории местного самоуправления должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и ком­мунальная инфраструктура.

Не стоит забывать, что Таджикистан является аграрным государством. Более 73,5%28 населения страны живет в сельской местности. Территориальная орга­низация местного самоуправления должна исходить не только из собственно территориальных факторов, но и из специфики осуществляемой хозяйственной деятельности. Сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения. В то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению ком­пактных поселений как социально-территориальной общности. Например, представляется весьма интересным такой случай, когда в одном из районов Ассоциация дехканских (фермерских) хозяйств (АДХ) имени С. Урунхаджаева объединяет в себе территорию четырех сельских джамоатов: Унджи, X. Усмон, Ева и Д. Холматова. Фактически данной территорией управляют одновременно два субъекта — АДХ и органы самоуправления, которые по отдельным, связанным с хозяйственной деятельностью, параметрам имеют схожий объем прав и обязанностей: в сферах экономики и финансов, социальной защиты, благоустройства, охраны окружающей среды и т.п. Обычно на практике хозяй­ствующие субъекты организуются внутри джамоатов, составляют хозяйственную структуру местного самоуправления, в определенной мере они зависимы от его органов. Такое фактическое «двоевластие», по нашему мнению, отрицательно влияет на развитие территории. Исходя из этого, считаем, что территории местно­го самоуправления должны определяться в каждом конкретном случае с учетом условий его осуществления.

Рассмотрение поселка и села в качестве одного и того же уровня административно-территориального деления в условиях неравномерности расселения и размещения населенных пунктов привело к тому, что органы местного самоуправления поселков с численностью населения более 50 тыс. человек и сельских поселений с численностью жителей менее тысячи человек получили одинаковый объем функций и полномочий, хотя инфраструктурные, ресурсные, кадровые и иные возможности, а также их территориальные проблемы существенно различаются.

Оптимальные размеры территории и численность населения должны стать отправной точкой в становлении и развитии реального самоуправления в нашей стране, так как это имеет важное значение для повышения эффективности управляемости территорией. Из числа районов областного подчинения примерно 15 районов — с населением около 200 тыс. человек, 2 района (например, Б. Гафуровский) — с населением около 300 тыс. человек. В то же время имеется 15 районов с населением от 12 до 40 тыс. человек (не считая районов Горно-Бадахшанской автономной области), около 50 джамоатов с населением от 975 (Джамоат шахрак Дарбанд) до 53 тыс. (Джамоат дехота Кистакуз). В этом существенном территориально-организационном несовершенстве кроется социальная несправедливость. Приведем пример.

В каждом из 6 джамоатов районов Согдийской области (Гули Сурх, Кистакуз, Исфисор, Х.У смон, Ёва, Оббурдон) проживает более 31 тыс. населения, а во всем Шахристанском районе этой же области проживает 28 тыс. человек, т.е. меньше, чем в каждом из указанных джамоатов. При этом в джамоате с населением 31 тыс. человек штат государственных служащих составляет всего 4-5 человек, что не позволяет эффективно управлять соответствующей территорией. В районе же с такой или меньшей численностью населения имеется районный исполнительный орган (исполнительный аппарат председателя района, отделы, комитеты, комиссии), Маджлис народных депутатов, собственный бюджет и др. Сравнение бюджетов показывает, что в 2010 г. бюджет Шахристанского района (28 тыс. населения) составлял 5 961 684 сомони, а бюджет Джамоата дехота Кистакуз (53 тыс. населе­ния) в том же году — 297 776 сомони. Налицо явная неравномерность распределения финансовых средств и неадекватная реализация бюджетной политики.

По мнению ряда авторов, с которыми мы полностью согласны, местное самоуправление эффективно лишь в том случае, если оно строится на сравнительно небольшой территории с оптипальной численностью жителей. Оче­видно, развитие реального самоуправления в Республике Таджикистан усложняется в принципиально новых подходах к решению вопрооса о территориальной основе местного самоуправления. Думается, что для определения статуса района и статуса джамоата необходимо ввести разграни­чение именно по численности их жителей. Для эффективности самоуправления, на наш взгляд, необходимо произвести и перераспределение сельских населенных пунктов между джамоатами с учетом оптимальной численности населения, находящейся под юрисдикцией одного джамоата.

Сложная система расселения и размещения населенных пунктов вызывает трудности также и в государственном управлении, требуя ее кардинального улуч­шения. В противном случае вопросы эффективности управления и обеспечения прозрачности бюджетно-финансовых отношений окажутся неразрешимыми.

Эффективность самоуправления также зависит от плотности населения поселков и сел. Если в городе оказание общественных услуг является более успешным в силу высокой концентрации жителей в рамках ограниченного пространства, то в сельской местности оно затруднено в силу рассредоточенности населения на большой территории. Например, Джамоат дехота «Иван-таджик» в Горной Матче Согдийской области объединяет 30 сел, общая территория этих сел составляет 214 кв. км, что больше, чем территория городов Табошара (112 кв. км) или Канибадама (7,14 кв. км) Согдийской области. В этой ситуации следует учиты­вать критерий доступности до административного центра. Например, территория дехота, в состав которого входят два и более села, должна устанавливаться с уче­том пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение одного рабочего дня для жителей всех сел, входящих в его состав. Это позволит обеспечить всем жителям возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления в условиях слаборазвитой транспортной инфра­структуры в джамоате.

Мухторов, К.Т. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Республике Таджикистан / К.Т Мухторов // Конституционное и муниципальное право. – 2012. - № 1. – С. 72-77.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 57 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров