Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Жигалов Д.В. Преобразование сети муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений
Жигалов Д.В. Преобразование сети муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений

Д.В.Жигалов, руководитель сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»

 Преобразование сети муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений: совершенствование правового статуса учреждений, изменение механизма финансирования

До вступления Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 в «полную силу» во многих регионах и муниципалитетах остается все меньше времени, однако вопросов меньше не становится. Реализация отдельных важных норм 83-го закона сталкивается с пробелами и дефектами действующего законодательства и нормативно-правовой базы. Постараюсь коротко, но все-таки достаточно конкретно осветить те проблемы, которые носят преимущественно юридический характер и могут быть решены уточнением законодательства, и дать рекомендации по возможным путям решения указанных проблем.

Закон № 83-Ф3 ставит в центр финансовых взаимоотношений учреждения с учредителем государственную (муниципальную) услугу (работу). Причем закон устанавливает правовые основы для оказания этой услуги альтернативными способами.

В соответствии с 83-Ф3, система государственных (муниципальных) учреждений в России теперь включает 3 типа учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Причем казенные учреждения действуют от имени соответствующего публично-правового образования, тогда как бюджетные и автономные учреждения перестают быть участниками бюджетного процесса и самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам (субсидиарная ответственность бюджета по их обязательствам с 201 I года прекращается).

Соответственно, органы публичной власти могут либо сами производить услуги, которые должны гарантированно оказать населению - силами своих казенных учреждений, либо заказывать услуги на нерыночной основе (то есть, без конкурсного отбора поставщика услуг) в обязательном порядке бюджетным и автономным учреждениям через механизм государственного (муниципального) задания. Также возможен заказ услуг на рыночной основе - у частных поставщиков через конкурсный отбор, и этой возможностью уже активно пользуются некоторые передовые регионы и муниципалитеты РФ (Пермь, Тюменская область, Татарстан и др.). В этой системе существуют также способы оплаты услуги за потребителя - например, через полисы обязательного медицинского страхования. Такой механизм заложен в основу реформы здравоохранения в РФ.

Однако на пути практической реализации системы альтернативных способов оказания государственных и муниципальных услуг, заложенной 83-м законом, сегодня существуют правовые проблемы, связанные с наличием в законодательстве норм, препятствующих реализации отдельных положений 83-го закона, а также, что важнее, с наличием пробелов в правовой базе по отдельным ключевым элементам новой системы государственных и муниципальных учреждений.

На этих препятствиях и пробелах я собираюсь сосредоточиться в своем докладе.

Первый вопрос связан с тем, какая структура может быть органом местного самоуправления, выполняющим функции и полномочия учредителя отраслевых муниципальных учреждений?

В соответствии с п.З статьи 9.1 Закона № 7-ФЗ, функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, функции и полномочия учредителя по отношению к муниципальным казенным учреждениям может выполнять любой орган местного самоуправления, предусмотренный уставом муниципального образования. Очевидно, что таким органом может быть местная администрация.

Однако структурные (отраслевые и функциональные) подразделения местной администрации, которые на практике выполняют функции и полномочия учредителя - в части формирования и установления муниципальных заданий бюджетным и автономным учреждениям, контроля деятельности учреждений и пр. - в соответствии с указанными выше нормами не вправе непосредственно осуществлять функции и полномочия учредителя.

В этой связи в некоторых муниципалитетах отраслевые органы управления были определены в уставе муниципального образования как отдельные - «иные» - органы местного самоуправления, а к их полномочиям отнесено «осуществление функций и полномочий учредителя по отношению к муниципальным учреждениям». Но такое решение указанной правовой проблемы нередко наталкивается на противодействие прокуратуры, которая зачастую считает, что муниципальные отраслевые органы управления являются только подразделениями местной администрации и не могут быть «иными органами местного самоуправления».

В этой связи необходимо внести изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», предоставив структурным подразделениям местной администрации осуществлять функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений.

Второй вопрос связан с тем, что в соответствии с частью 2 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3), органы местного самоуправления, наделенные правами юридического лица, являются казенными учреждениями.

Указанная норма является дефектом законодательства, порождающей значительную правовую неопределенность при решении вопросов о том, кто является учредителем муниципальных учреждений и пр. Эта дефектная норма возникла, очевидно, из-за неправильного переноса норм бюджетного законодательства в закон о местном самоуправлении. В 161 статье Бюджетного кодекса РФ указано, что структурные подразделения органов государственной власти и местного самоуправления в целях финансирования и пр. приравниваются к казенным учреждениям (а не являются ими).

Более глубокой и важной причиной, вызвавшей к жизни указанную дефектную норму, является отсутствие в российском законодательстве собственного статуса органов публичной власти как юридических лиц.

Вопрос о наделении органов публичной власти собственным правовым статусом поставлен уже давно, существует множество работ и публикаций на эту тему. С появлением бюджетных и автономных учреждений, действующих уже не от имени публично-правовых образований, а от собственного имени, стало особенно актуальным четко определить статус всех участников гражданского оборота - в частности, органов публичной власти всех уровней.

В распоряжении Правительства от 30.06.2010 № 1101-р, которым утверждена Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, указывается на необходимость рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица. Однако до сих пор конкретных шагов в этом направлении не предпринято.

Необходимо ускорить законодательное решение вопроса о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица.

Третий вопрос связан с возможностью бюджетных и автономных учреждений владеть имуществом, которым они могут в соответствии с законодательством распоряжаться самостоятельно, на праве собственности.

Норма о том, что бюджетные и автономные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться недвижимым имуществом, приобретенным ими за счет доходов от приносящей доходы деятельности, предусмотрена ч. 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ. Однако ситуация здесь не совсем однозначна - поскольку в соответствии с другими нормами законодательства РФ, у бюджетного и автономного учреждения не может быть ни недвижимого, ни движимого имущества, которое не было бы закреплено за ним учредителем - а, будучи «закрепленным», это имущество уже не может расцениваться как объект самостоятельного распоряжения учреждением.

Кроме того, согласно законодательству, если учредитель закрепил за бюджетным или автономным учреждением недвижимое и особо ценное движимое имущество, он по своему усмотрению может изъять у учреждения из оперативного управления указанное имущество. Это право предусмотрено ч. 2 ст. 296 Гражданского кодекса РФ - в тех случаях, когда данное имущество является «излишним», «неиспользуемым» или «используемым не по назначению». При этом исходя из логики Закона № 83-ФЗ, учредитель не должен быть вправе изымать у бюджетного или автономного учреждения то имущество, которое учреждение приобрело за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Однако согласно законодательству, любое имущество бюджетного и автономного учреждения закрепляется за ним учредителем на праве оперативного управления - следовательно, к такому закрепленному учредителем имуществу будет относиться и то, которое было приобретено учреждением за счет доходов от приносящей доходы деятельности, - поскольку после приобретения данное имущество должно закрепляться учредителем за учреждением. Следовательно, учредитель вправе изъять его у учреждения «заработанное» имущество точно так же, как и любое другое имущество, закрепленное на праве оперативного управления.

Для решения указанных противоречий необходимо рассмотреть вопрос о наделении бюджетных и автономных учреждений (которые отныне действуют от собственного имени) правом собственности на имущество и земельные участки, приобретенные ими за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Необходимость принятия подобных мер также отмечена в распоряжении Правительства от 30.06.2010 № 1101-р: «Большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы...» - однако до настоящего времени конкретных шагов в этом направлении не предпринято.

Необходимо ускорить законодательное решение вопроса о наделении бюджетных и автономных учреждений, действующих в гражданском обороте от собственного имени, правом собственности на движимое и недвижимое имущество, приобретенное ими за счет средств, полученных от осуществления приносящей доходы деятельности.

Следующим вопросом, который следует проработать в рамках совершенствования законодательства, регулирующего деятельность государственных и муниципальных учреждений, является вопрос платности оказываемых ими услуг.

В соответствии с Бюджетным кодексом, услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в рамках государственных (муниципальных) заданий могут быть платными для потребителей только в случаях, когда федеральными законами предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе. Однако в большинстве случаев федеральные законы, регулирующие предоставление услуг в отраслях социальной сферы («отраслевые» законы), содержат весьма расплывчатые формулировки по поводу платности услуг: например, «Государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать ... платные дополнительные образовательные услуги» (Федеральный закон «Об образовании», ст. 19, 41, 45).

В этой связи возникает вопрос, какие платные услуги можно включать в задания государственным (муниципальным) учреждениям:

•любые платные услуги, если в федеральном законе предусмотрена возможность оказания платных услуг в соответствующей отрасли?

•только дополнительные (по отношению к подразумеваемому, но четко не определенному «стандарту») платные услуги, если в федеральном законе предусмотрена такая возможность (указана для образования, здравоохранения, библиотек, архивов и пр.)?

•только те платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного задания непосредственно предусмотрена федеральным законом (на данный момент отсутствуют, нужно вносить изменения в законы)?

При этом отдельные услуги, которые сегодня оказываются учреждениям на платной или частично-платной основе, вообще не предусмотрены федеральными законами - а только подзаконными актами. Речь идет, к примеру, о родительской плате за питание и содержание детей в детских садах.

Очевидно, что исключение из государственных (муниципальных) заданий учреждениям любых платных услуг может ухудшить ситуацию с доступностью отдельных услуг в социальной сфере. Некоторые платные услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями, являются социально-значимыми - и исключение их из заданий учреждениям будет фактически означать, что вопрос, предоставлять или не предоставлять данные услуги, остается на усмотрение самих учреждений.

В этой связи следует определить в законодательстве все случаи, когда в рамках государственных (муниципальных) заданий учреждениями могут оказываться платные услуги, а также исчерпывающий (закрытый) перечень соответствующих платных услуг - например, питание и содержание детей в детских садах, хореографические секции в учреждениях дополнительного образования детей и т.п. Все остальные платные услуги, не включенные в данный перечень, не должны включаться в государственные (муниципальные) задания учреждениям - и все вопросы их оказания и ответственности за их оказание должны быть предметом договорных отношений между учреждением и потребителем соответствующих платных услуг.

Наконец, исключительно важным для реализации Закона № 83-ФЗ является вопрос об утверждении уровня государственных (муниципальных) гарантий предоставления государственных (муниципальных) услуг и обеспеченности процесса оказания услуг необходимой инфраструктурой. Указанные гарантии являются, по сути, государственными и муниципальными минимальными социальными стандартами, предусмотренными законами № 184-ФЗ и № 131-Ф3.

Закон № 83-Ф3 ставит в центр финансовых взаимоотношений учреждения с учредителем государственную (муниципальную) услугу (работу) - которая должна быть должным образом оформлена, выделена в реестре государственных (муниципальных) услуг (работ), заказана у учреждения на нерыночной основе посредством установления государственного (муниципального) задания и оплачена по рассчитанной и утвержденной полной стоимости, рассчитанной на основе утвержденных нормативных затрат, связанных с оказанием услуги (выполнение работы).

Комплексный подход к переходу от финансирования бюджетной сети к финансированию государственных (муниципальных) услуг (работ) требует первоначального определения уровня государственных (муниципальных) гарантий предоставления услуг в соответствии с полномочиями соответствующего уровня публичной власти. Иными словами, до разработки нормативов на услуги, работы учреждений при таком подходе муниципалитет или регион должен сначала определить, в каком объеме он готов гарантированно финансировать предоставление услуг, работ по нормативам исходя из возможностей своего бюджета.

При комплексном подходе для расчета нормативных затрат на государственные (муниципальные) услуги необходимы количественные («счётные») стандарты оказания соответствующих услуг. «Счётный» стандарт услуги должен выступать в роли основы для разработки норматива затрат на её предоставление и, следовательно, его содержание должно быть возможно перевести в стоимостную оценку необходимого объема расходов для оказания услуг, предусмотренных стандартом.

Одним из регионов, применивших описанный комплексный подход при преобразовании сети государственных и муниципальных учреждений в рамках реализации Закона № 83-Ф3. является Республика Татарстан. Далее я кратко расскажу про опыт Республики Татарстан в этой сфере, чтобы на примере этого региона проиллюстрировать суть комплексного подхода к преобразованию сети государственных и муниципальных учреждений.

Опыт Республики Татарстан по реформированию бюджетной сети

Реформа бюджетного процесса в Татарстане началась с четкого распределения полномочий между органами государственной власти и закрепления их в так называемом кодификаторе функций, утвержденном Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан. Кодификатор государственных функций Республики Татарстан представляет собой четырёхуровневую иерархическую структуру органов государственного управления, и каждый уровень этого управления закреплен в положении о соответствующем министерстве. Положения о министерствах сформированы таким образом, что за каждым министерством закреплен однозначный центр ответственности за ту или иную государственную функцию и услугу - в том числе по услугам (работам), оказываемым (выполняемым) государственными учреждениями Республики Татарстан.

При этом выбран принцип единственности «центра ответственности», который означает, что ответственность за конкретную функцию, услугу закрепляется только за одним министерством - все остальные могут быть только соисполнителями по данной функции, услуге. Такой способ формирования кодификатора функций выбран в первую очередь для исключения дублирования ответственности органов исполнительной власти Республики.

Первый уровень кодификатора содержит функции управления сферами социально- экономического развития Республики Татарстан. Основная масса государственных услуг относится к разделу кодификатора «Управление социальной сферой». Следующим уровнем является отраслевая разбивка - на функции в сфере образования, культуры, здравоохранения и т.д. Ответственность за управление ими закреплена за соответствующими отраслевыми министерствами Республики Татарстан. На третьем уровне кодификатора функций непосредственно детализируются виды, например, образования, культурного обслуживания населения и т.д. Наконец, четвертый уровень корреспондируется с перечнем государственных услуг, который уже увязан с управлением конкретными функциями, т.е. Управление библиотечным обслуживанием. Управление дополнительным образованием детей в сфере культуры и т.д.

Далее был сформирован перечень государственных услуг, которые закреплены Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан, являются конечными и не подлежат в краткосрочной перспективе каким-либо корректировкам.

Соответственно, подведомственная сеть государственных учреждений была тоже закреплена за соответствующими министерствами - как и государственные функции в кодификаторе, включающие управление предоставлением соответствующих услуг. Основными центрами ответственности здесь являются, конечно, министерства социальной сферы, которые имеют наиболее крупную структуру подведомственных учреждений. В Республике Татарстан сейчас более 13 тысяч государственных и муниципальных учреждений и порядка 12 тысяч из них подведомственны или «курируются» 5 министерствами социальной сферы.

Далее была проведена инвентаризация сети государственных учреждений (а муниципалитетам было рекомендовано провести инвентаризацию своей сети учреждений). Результатом инвентаризации стало определение состояния материально-технической базы учреждений, фактического наличия оборудования и имущества для оказания услуг, а также были выявлены диспропорции в подушевом финансировании услуг в учреждениях, оказывающих одноименные услуги. Кроме того, сеть государственных учреждений была приведена в строгое соответствие с полномочиями регионального уровня власти и была осуществлена оптимизация сети государственных учреждений.

По итогам проведенной инвентаризации из 799 государственных учреждений в Республике Татарстан осталось 770, т.е. Республика рассталась с 29 учреждениями - либо в силу того, что они либо уже не предоставляли государственные услуги и не выполняли государственные функции, а просто «исторически» числились как государственные учреждения; либо в силу реорганизации (слияния и укрупнения) учреждений, которые дублировали функции друг друга.

На основе проведенной инвентаризации учреждений в Республике Татарстан был определен и утвержден уровень государственных гарантий предоставления государственных услуг. Уровень гарантий определяет, сколько, собственно, услуг способен разместить регион в рамках имеющихся у него бюджетных ресурсов на базе существующей сети государственных учреждений, их материально-технической базы. Поэтому обеспечение социальной инфраструктурой, как и обеспеченность государственными услугами, также закреплена Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан. В начале бюджетного процесса в очередном финансовом году,

перед формированием проектов государственных заданий учреждениям проводится анализ уровня государственных гарантий обеспеченности населения социальной инфраструктурой.

Следующим этапом реформирования системы оказания государственных услуг в Татарстане стало утверждение стандартов качества государственных услуг. На начало 2011 года в Республике были приняты стандарты качества только по основным государственным услугам. В силу временных ограничений по оставшимся услугам, по которым стандарты качества пока не сформированы, подготовлены только требования к качеству (сокращенный вариант стандартов качества) - которые в последующем будут расширены до полноценных стандартов качества услуг. Это делается для того, чтобы по всем государственным услугам было полное описание для потребителя всего того, на что он имеет право претендовать в рамках получения той или иной государственной услуги.

Итогом всей этой работы в Республике Татарстан явился переход на нормативное финансирование государственных услуг и работ по всем государственным бюджетным и автономным учреждениям и последующее формирование республиканского бюджета в части финансирования бюджетных и автономных учреждений на основе нормативов. При этом понятно, что разные учреждения на начальном этапе перехода к нормативам оказались в разной степени подготовленными к нормативному финансированию: у одних сложившиеся затраты были гораздо выше норматива, у других гораздо ниже.

Естественно, что за один год ситуацию не привести к нормальной, поэтому в Татарстане используются поправочные коэффициенты, которые, как правило, внедряются на трехлетний период, и за три года приводится в соответствие фактическое финансирование учреждения с нормативным. За это время учреждения, которым не хватает объема финансирования по нормативам, постепенно доводятся до уровня нормативного финансирования, вместе с тем не снижая объемы финансирования учреждений, у которых сложился объем финансирования, превышающий нормативы. По учреждениям с превышающими норматив расходами финансирование просто «останавливается» - то есть их расходы не индексируются из года в год и таким способом доводятся до нормативных параметров. Так в течение трехлетнего горизонта Татарстан планирует нивелировать существующую разницу между фактическими расходами государственных учреждений и нормативными расходами.

Аналогичные принципы использовались в Республике Татарстан и на муниципальном уровне - причем утвержденные гарантии (минимальные социальные стандарты) оказания услуг и обеспеченности инфраструктурой на муниципальном уровне были положены в основу расчета трансфертов муниципалитетам из республиканского бюджета.

Опыт Республики Татарстан целесообразно изучить и учитывать другим регионам и муниципальным образованиям РФ при осуществлении мероприятий по реализации Закона № 83-ФЗ.

Предложения по перечисленным в докладе юридическим проблемам и вопросам предлагаю включить в Рекомендации Третьего Общероссийского муниципального правового Форума.

Жигалов, Д.В. Преобразование сети муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений: совершенствование правового статуса учреждений, изменение механизма финансирования / Д.В. Жигалов // Местное право. – 2011. - № 6. – С. 41 – 46.

 

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 34 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров