Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Муравченко В. Понятийно – категориальный аппарат института муниципальной службы
Муравченко В. Понятийно – категориальный аппарат института муниципальной службы

Муравченко В.

Понятийно – категориальный аппарат института муниципальной службы

В статье рассматриваются вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий муниципальной службы в регулировании правового института муниципальной службы. Показано, что муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения.

В науке используются определенные термины, понятия, категории, причем термин как слово или сочетание слов употребляется с оттенком специального научного значения. Система терминов, называемая терминологией, может служить основой отрасли научного знания.

Понятие (с философской точки зрения) является формой мышления, которая отражает существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений. Наиболее важные, ключевые, фундаментальные понятия науки называются категориями. Каждая наука имеет свои терминологию и понятийно-категориальный аппарат.

Особенно актуальными стали вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий муниципальной службы в регулировании правового института муниципальной службы в связи с принятием Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который, с одной стороны, конкретизировал правовое положение муниципальных служащих, а с другой — поставил ряд проблем, связанных с необходимостью принятия системы подзаконных нормативных актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации) и возможностью применения трудового права.

Исследуем понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности муниципальных служащих Российской Федерации.

Понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы вбирает в себя понятия как собственно политологического содержания, так и других (особенно близких) научных дисциплин: психологии, права, философии, истории и др. Институциональный подход является важным моментом при исследовании значимых элементов института муниципальной службы в законодательстве о муниципальной службе (законах и подзаконных нормативных актах). Концептуали­зация проблематики муниципальной службы в рамках институционального подхода требует уточнения содержания как основных понятий, так и основных методологических принципов институционального анализа.

В законодательстве Российской Федерации понятие «муниципальная служба» появилось недавно. Изначально муниципальная служба определялась Феде­ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как профессиональная деятельность на постоянной ос

нове в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Основой для формирования нового вида службы в системе публично-правовых отношений явились нормы Конституции Российской Федерации 1993 г., и прежде всего, организационное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти.

С.Е. Чаянов отмечает, что «...как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражда­нина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и осо­бенного» .

Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан России на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих, закреплены основные принципы муниципальной службы в Российской России, а также полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы.

Существенное значение имеет вопрос уточнения определения муниципальной службы, одного из важных понятий, отражающих характерные черты муни­ципальной практики. Муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Главная функция данного правового института состоит «...в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида».

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муници­пальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (п. 1 ст. 2 Закона о муниципальной службе).

Среди ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятий «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Так.

Е.С. Шугрина под муниципальной службой в объективном смысле понимает «...совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, свя­занные с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как ком­плексный правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба — это профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыбор­ные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию обязанности и права».

В.И. Фадеев так определяет специфические признаки муниципальной службы: «Во-первых, она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер, во-вторых, имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления, и, наконец, имеет определенную преемственность с государственной службой. Так, стаж работы на муниципаль­ных должностях зачисляется в стаж работы на государственных должностях и наоборот.

Ю.Н. Старилов рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность служащих на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать как комплекс норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу муниципальных органов. Такой подход не только соответствует общепринятой традиции в современной науке, но позволяет дать комплексную характеристику муниципальной службе, понять специфику правоустанавливающих норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между общими прин­ципами функционирования муниципальной службы как институционального образования и рядом специфических правил, определяющих порядок работы от­дельных муниципальных учреждений (организаций).

Следующий важный момент, определяющий муниципального служащего, — должность муниципальной службы.

На практике трудно различать, какие служащие муниципальные, а какие — просто служащие. В теории административного права сложилось определенное понимание должности как организационного звена, связывающего определенную структуру с физическим лицом — служащим, который замещает должность и затем исполняет отведенные по должности полномочия.

Публичная должность устанавливает границы деятельности служащего и зависит от сферы применения его компетенции. Права и обязанности муниципального служащего непосредственно связаны с удовлетворением публично-правовых интересов местного сообщества. Именно этот факт должен быть определяю­щим при понимании такой категории, как «муниципальная должность». В.М. Манохин дает следующее определение понятию «должность»: «Это первичный элемент, единица управленческой структуры, наделенная определенным кругом обязанностей и комплексом полномочий». Основной признак должности: она включает часть установленной правовыми актами компетенции соответствующего органа. Лицо, замещающее должность, действует от имени этого органа или представляемой им территории в пределах должностной ком­петенции. В Законе о муниципальной службе по-новому разграничены муниципальные должности и должности муниципальной службы: лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов.

Определение должности муниципальной службы, данное в законе, содержит указание на то, что это может быть должность в органе местного самоуправления, а также в ином муниципальном органе, образуе­мом в соответствии с уставом муниципального образования.

Должность муниципальной службы характеризуется следующими признаками:

образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению полномочий органа местного самоуправлении, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность;

устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Федерации, утверждаемым законом субъекта Федерации;

предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;

замещается на постоянной основе в установленном законом порядке;

содержит комплекс обязанностей и соответствующих им прав, необходимых для обеспечения осуществления задач и функций местного самоуправления.

Поскольку под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должно­стях, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), депутатов и членов выборных органов местного самоуправления (МСУ) к категории муниципальных служащих закон не относит. Замещение должностей муниципальных служащих осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих.

В то же время определение должности муниципальной службы, данное Законом о муниципальной службе, не может не содержать соответствующие права и обя­занности, однако взаимосвязи между правами и обязанностями не прослеживается. В Законе устанавливается лишь круг обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, из­бирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), поэтому Закон о муниципальной службе не дублирует нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Согласно ст. 11 ТК РФ нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем. На муниципальных служащих распространяется дей­ствие трудового законодательства, однако учитываются и особенности, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федераль­ными законами субъекта Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10 Закона о муниципальной службе). Не являются муниципальными служащими лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.

В.В. Пылин справедливо отмечает, что «...лица, осуществляющие службу на муниципальных должностях в органах местного самоуправления, замещаемых пу­тем заключения трудового договора, являются муниципальными служащими». Лица, осуществляющие службу на должностях на муниципальных предприя­тиях, в учреждениях и организациях, являются служащими муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятель­ностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятель­ность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федера­ции или российским законодательством.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться за счет средств иностранного государства, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских и наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории

России их структурных подразделения, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или российским законодательством.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должно­стей муниципальной службы. Закон о муниципальной службе разрешает устанавливать общий стандарт на региональном уровне, допускает его гибкость с учетом кадрового дефицита на местах.

Федеральное законодательство о муниципальной службе не дает определения понятия аттестации.

По мнению Ю.Н. Старилова, аттестация государственных служащих решает следующие задачи: соблюдение принципа государственной службы; обеспечение функционирования государственной службы;

формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;

выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе;

применение к государственному служащему мер стимулирования труда, повышения дисциплины и ответственности;

обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице;

поддержание стабильности государственной службы;

стимулирование повышения квалификации, профессионализма служащих;

предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы .

Аналогичные задачи ставятся при проведении аттестации муниципальных служащих. Так, аттестация проводится в целях определения уровня профессио­нальной подготовки и соответствия аттестуемого занимаемой должности либо должности, на которую он претендует, а также включения муниципального слу­жащего в резерв для замещения вышестоящей должности муниципальной службы. Аттестационная комиссия может давать рекомендации о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышении их в должности, а в случае необходимости — рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосред­ственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).

Одна из новелл Закона о муниципальной службе — право муниципального служащего не исполнять неправомерное поручение, данное руководителем.

Закон о муниципальной службе направлен на дальнейшее развитие местного самоуправления, более четкого определения прохождения муниципальной службы чиновниками, является актом прямого действия. Закон стал важным шагом в решении кадровых вопросов муниципалитетов. Так, муниципальные образования в соответствии с муниципальными правовыми актами могут создавать кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы. В Законе о муниципальной службе удалось установить пределы полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регулирования муниципальной службы в целях обеспечения как единого статуса муниципальных служащих, так и возможности учета национальных, культурных, исторических и местных традиций различных субъектов Российской Федерации.

Муравченко, В. Понятийно – категориальный аппарат института муниципальной службы / В. Муравченко // Право и экономика. – 2012. - № 2. – С. 64 – 67.

 

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 34 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров