Навигация
 
Джагарян А.А. Право на город: постановка проблемы

Право на город: постановка проблемы

Джагарян Армен Арменович, советник судьи Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук Armen. Dzhagarjan@ksrf. ru

Автор рассматривает идею права на город, ее доктринальные и нормативные основания, а также возможность использования этой концепции в российской правовой среде.

Важной набирающей силу тенденцией в свойственном современному миру правовом понимании местного самоуправления является выдвижение на первый план в его концептуальных основаниях социально-гуманистической направленности, предлагающей такой угол зрения на существо и предназначение муниципальных институций, под которым те выступают как прежде всего система взаимосвязанных между собой пространственно организованных форм коллективно­го правопользования и правообеспечения, охватывающих и основное, служащее для них ядровым, право на осуществление местного самоуправления, и иные пра­ва и свободы человека и гражданина, реализуемые людьми по большей части в пределах территории проживания.

Связь местного самоуправления с правами человека не является вновь возникшей, а уходит своими корнями в глубь процессов становления современной конституционной цивилизации, сложившейся, безусловно, под воздействием не только римского, но и магдебургского права. Известный американский юрист Г.Дж. Берман, например, прямо указывает на городское право как на источник конституционной системы Запада.

Но, отмечая тот факт, что сегодня местное самоуправление есть в первую очередь гуманистически- ориентированный, человекоцентрический институт, я имею в виду нечто большее, чем устоявшееся представление о нем как о части системы конституционной демократии, раскрепощающей личность политически и оберегающей ее гражданские свободы. Это то, что в значительной степени именно в рамках муниципальной системы, при ее прямом посредстве, современному человеку должны обеспечиваться необходимые условия для нормальной повседневной жизни и деятельности, комфортная, справедливая и безопасная среда обитания, возможности для осуществления экономи­ческих инициатив и социальная поддержка. Так или иначе, это находит свое закрепление в зарубежных конституционных правопорядках, и в том числе непосредственно в текстах конституций иностранных государств. Например, в ст. 155 Конституции Боливии, ч. 1 ст. 21 Конституции Венесуэлы, ст. 243G и 243W Консти­туции Индии, ч. 1 ст. 40 Конституции Испании, ч. 1 ст. 117 Конституции Кореи, ст. 3 и 1 23 Конституции Мексики, ч. 2 ст. 65, ч. 2 ст. 66 и ч. 1 ст. 72 Конституции Португалии, ст. 152 Конституции ЮАР. Речь идет о глубинной правовой социализации местного самоуправления, гарантирующего человеку достойную жизнь и свободное развитие, такую биотехническую и социально-юридическую атмосферу, в которой личность находит себя и реализует комплексно — в плане духовно-культурном, социальном, экономическом, политическом и ином.

Существенные для понимания этих процессов обстоятельства можно обнаружить не только в рационализации государств с их стремлением в новейшую эпоху передать, следуя провозглашенному принципу субсидиарного, на низовой, наиболее приближенный к населению уровень все те вопросы, которые здесь мо­гут быть решены наиболее эффективно, но и в самом изменяющемся характере правового развития территорий. Вопросы территориального обустройства и со­здания благоприятной первичной среды обитания пре­одолевают рамки целесообразной государственной административно-территориальной политики и напрямую увязываются с социально-политической и социально-хозяйственной самоорганизацией населения, становясь необходимым проявлением местной демократии (в ее широком смысле). Учтем и то, что усложнение общественных отношений и глобализационные процессы влекут технизацию и увеличение масштаба управления, так что реальные управленческие возможности непосредственно населения объективно сосредоточиваются на локальном уровне, где объекты управления могут быть социально освоенными и вне профес­сионально-бюрократических форм. Поэтому не выглядит случайной усиливающаяся концентрация внимания муниципальных структур на обеспечении прав и свобод человека и гражданина, получающих именно на местном уровне наиболее конкретные и востребованные в повседневной действительности формы про­явления. Тем более в условиях, когда для территориаль­ного развития практически повсеместно свойственным оказывается возникновение все более острых не только внешних, но и внутренних, связанных с правами и свободами человека, диспропорций, коллизий и конфликтов — как то: проблемы реального и равного доступа к публичным услугам, поляризация населения, территориальная сегрегация, изменение социально- этнического ландшафта, «монетизация» жизненного пространства и планов территориального развития, наконец, социальное одиночество, — которые закономерно по своей значимости во многих случаях становятся весомее всех прочих в структуре индивидуальных и общественных приоритетов.

На социально-философском уровне актуализация проблем территориального развития с позиции поиска места человека в современной обусловленной рыноч- но-капиталистическими отношениями локальной среде проявилась наиболее рельефно в выдвинутой Г. Ле- февром в середине прошлого века новаторской идее права на город. Направленная по своему замыслу на преодоление деформаций в городском развитии, вызванных широким распространением на практике принципов неолиберализма, она имеет на сегодняшний день заметную (и притом всевозрастающую) популярность в мире, обретая формальные признаки работающей нормативной доктрины. В отечественной же юриспруденции вопрос о праве на город неосмотрительно обходят вниманием в теории, а в муниципальной практике встречаются лишь единичные несисте­матизированные спонтанные решения, в известном смысле воплощающие фактически идеологию этого концептуального подхода на практике. Таковы, например, попытки ряда городов Ростовской области комп­лексно урегулировать на уровне уставных актов правовое положение человека в этих муниципальных образо­ваниях.

В представлении Г. Лефевра традиционный город — это центр общественной и политической жизни, богатства, знаний и искусства, воплощение социального творчества, осуществляемого по собственному праву. Но его использование оказалось подчинено меновым отношениям в результате коммерциализации городских пространств. Преодоление этой ситуации Г. Лефевр связывает с признанием права на город, концепция которого, на его взгляд, должна учитывать следующие базовые постулаты: 1) город имеет общественный (публичный) характер, это место социального взаимодействия и обмена; 2) публичная природа города предполагает его социальную неоднородность (гетерогенность), вследствие чего в нем происходит постоянный процесс возникновения и столкновения различий, 3) различия порождают борьбу, связанную с реализацией не совпадающих между собой интересов, касающихся в том числе внешнего облика города, условий доступа к публичным благам, осуществления гражданских прав. Соответственно предложенное право на город нацелено на обеспечение для горожан эффективных возможностей влиять на формирование и использование публичного (городского) пространства и, по мысли Г. Лефевра, включает два основных правомочия: 1) политического участия в городской жизни и 2) пользования теми благами, которые предоставляет город.

Со времени обнародования эта теоретическая конструкция претерпела определенные содержательно-смысловые изменения, связанные главным обра­зом с углублением и усложнением понимания права на город, развивающегося в сторону придания ему большей меры комплексности. Также можно наблюдать своего рода переплавление (агглютинизацию) права на город, которое из научной идеологемы переходит в иное качественное состояние — некоего нормопринципа (права-принципа) с сопутствующим движением к достижению уровня универсального стандарта, определяющего требования к правовому статусу горожанина.

Согласно Международной хартии о праве на город под этим правом понимается равный доступ к пользованию городами в рамках принципов устойчивого развития, демократии, равенства и социальной справедливости (ч. 2 ст. I); это коллективное право горожан (в частности, из уязвимых и маргинализированных групп), которое позволяет им осуществлять законные действия и создавать различные объединения в соответствии с их обычаями и традициями с целью достижения необходимого жизненного уровня и обеспечения полноты самоопределения. Право на город рассматривается как взаимосвязанное со всеми признаваемыми на международном уровне и образующими нормативное единство правами человека, и соответственно оно состоит в интегративных связях, в частности, с правами на труд в справедливых и безопасных условиях, социальное обеспечение, здравоохранение, доступ к чистой питьевой воде и другим ресурсам, пользование общественным транспортом и другими социальны-

ми услугами, питание, одежду и надлежащее жилье, качественное образование и доступ к объектам культуры и др. Право на город также объемлет юридические возможности, связанные с устойчивым развити­ем, благоприятной окружающей средой, пользованием природными ресурсами и т.п. Предполагается, что на городском уровне все эти и другие права приоб­ретают муниципально-опосредованный характер и реализуются как через универсальные (общегражданские) связи человека с государством, так и через специфические — с городским сообществом.

Следуя такому пониманию права на город, Хартия провозглашает в качестве основной цели города осуществление социальной функции, с тем чтобы всем жителям обеспечивалась полнота пользования городскими ресурсами (ч. 2 ст. II). Город обязывается решать задачи по осуществлению проектов и инвестиций в интересах городского сообщества в целом, действуя при этом в соответствии с критериями дистрибутивной (распределительной) справедливости, экономической взаимодополняемости, уважения к культуре, экологической устойчивости, обеспечения благополучия для всех жителей, гармонии с природой, ответственности перед нынешним и будущими поколениями (п. 2.1 ч. 2 ст. II). Предусматривается также, что публичные и частные пространства и имущества города и его жителей должны использоваться преимущественно для удовлет­ворения социальных, культурных и экологических инте­ресов (п. 2.2 ч. 2 ст. II). Особым образом оговаривается обязанность городов по воспрепятствованию спекуляциям с недвижимостью; сверхдоходы, образовавшиеся в результате публичных инвестиций, должны перена­правляться на выполнение социальных программ, которые гарантируют право на жилье и достойную жизнь тем категориям, которые находятся в тяжелых условиях и в ситуации риска (п. 2.5 ч. 2 ст. II). Признание права на город, согласно Хартии, предполагает право групп и лиц, находящихся в уязвимом положении, на особые меры защиты и интеграции, на распределение ресур­сов, на доступ к основным услугам и защиту от дискри­минации (п. 4.1 ч. 4 ст. II). Наконец, Хартия требует от городов поддержки различных форм общественного производства и особого внимания к механизмам самоуправления (ст. IV).

В европейской правовой среде идея о права на город юридически оформлена, в частности, в Европейской хартии о защите прав человека в городе. Рас­сматривая город как коллективное пространство всех, кто в нем проживает, Хартия признает за каждым горожанином право на такие условия жизни, которые обес­печивали бы возможность для политического, социального и экологического развития и одновременно учитывали стремление к солидарности, а муниципальные органы обязывает всячески способствовать охране человеческого достоинства и обеспечивать качество жизни горожан (ст. I). В развитие этих положений предусматривается защита наиболее уязвимых групп на­селения и граждан в городе (ст. IV), устанавливается основное право жителей городов на пользование публичными услугами в области социальной защиты (ст. XII). Кроме того, подчеркивается ответственность городских властей за обеспечение ряда основных прав (на образование, труд, участие в культурной жизни и доступ к объектам культуры, жилище, охрану здоровья, передвижение и спокойствие в городе и др. — ст. XIII-XXII).

Итак, судя по изложенному, право на город имеет сложную природу и объединяет в себя качества обобщающего принципа организации городской жизни и одновременно комплексного субъективного права, обнимающего совокупность правомочий: а) автономии (неприкосновенности); б) безопасности; в) участия в самоуправлении; г) социальной защиты (поддержки). Надо полагать, что это право предопределяет и притязания на само создание городского муниципального образования, на признание и конституирование горо­да, его самостоятельности и правовых свобод.

Муниципальные органы власти в контексте права на город рассматриваются как субъекты, чья роль определяется ответственностью за поддержание в преде­лах коммунального пространства достойных условий жизни на уровне общенационального стандарта, а равно их обязанностями по расширению, насколько это возможно, за счет собственных сил и средств сферы социально-экономической (как и политической) свободы человека, созданию разнообразных дополнительных условий для реализации человеческого потенциала. Сам же человек в этом случае — основа и цель муниципальной деятельности, главная движущая сила самоуправленческих отношений.

Право на город выражает для сферы его применения свойственную конституционализму важнейшую идею о достоинстве человека как основы его прав и свобод, гарантируя достоинство личности в ее индиви­дуальных и коллективно-общинных проявлениях в городской жизни. Предполагается, что должны обеспечиваться, в частности: а) реальная возможность свободной максимально полной правомерной самореализации и пользования городской инфраструктурой для каждого на равных основаниях при непременном согласии с целями общего блага; б) сочетание и взаимодействие муниципальных (коммунитарных) прав и обязанностей; в) справедливое равенство, подразумева­ющее минимизацию социального расслоения для придания всеобщности муниципальной свободе; г) сбалансированный учет интересов всех жителей при формировании и осуществлении планов, программ, проектов городского развития на основе действенного участия горожан в управлении территорией. Соответственно в праве на город происходит синтез и персонификация требований экономической, социальной и политической, а также уравнивающей и распределяющей справедливости (формального равенства и равноправия).

Право на город является релевантным, но не тождественным праву на осуществление местного самоуправления, выступая неким специальным (для городской среды) нормативно-концентрированным отображением более общих отношений, характеризующих в целом муниципально-правовой статус личности. Эту категорию — муниципально-правовой статус личности — я использую в том смысле, в каком она была обоснована Н.С. Бондарем, а именно: как обознача­ющую систему прав, обеспечивающих возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе.

Коллективно-общественным началам в праве на город сопутствуют субъективно-личностные начала, так что оно может быть реализовано и в индивидуальных, и в совместно-групповых формах. Но коллективные качества этого права являются приоритетно важными, обладая организующими, сплачивающими свойствами. В этом отношении существенно то, что право на город подразумевает социальную активность, имеет «мобилизующий» характер, поскольку «это не просто условное право доступа к тому, что уже существует, а активное право на преобразование города, на приведение его в соответствие с общими нуждами и желаниями и, следовательно, преобразование повседневной жизни, изменение, в том числе, архитектурных практик».

При очевидно позитивном потенциале изложенной доктрины она требует все же объективно-взвешенной оценки. Нельзя не отметить того, в частности, что в современных условиях доктрина права на город на идеологическом уровне нередко увязывается с мультикультурализмом и используется как проекция этой идеи на самоуправленческие отношения, складывающиеся в городских сообществах. Смысл мультикультурализма заключается в том, чтобы обеспечить внутри государственного общества сохранение и развитие культурных различий и, следовательно, закрепление за этноконфессиональными и этнокультурными группами определенных коллективных прав, позволяющих им вести образ жизни в соответствии со своими социально-культурными и религиозными установками и следовать своим собственным законам. Помещаемая в эту систему идеологических установок доктрина права на город оказывается естественным образом связана с тем идеалом города (как первичной ячейки и подобия государства, государственного общества в миниатюре), который являет собой также пространство реализованного и поддерживаемого мультикультурализма, ту среду, внутри которой каждая, хотя бы и самая малочисленная, социально-обособленная общность (группа) обладает гарантированными возможностями для самореализации наравне с другими, при том что как само собой разумеющееся предполагается обеспечивать такие гарантии всеми необходимыми средствами, включая установление специальных обеспечительных мер для реализации и защиты коллективных прав членов данной социальной общности (группы), даже если они в конечном счете сводятся к преимуществам, предпочтениям и привилегиям. Такой подход к пониманию города при его последовательном применении на практике неизбежно приводит к фрагментации городского пространства не только в культурном, но и в социальном, территориальном и хозяйственно- экономическом измерении, способствует ослаблению внутригородского социального единства и разобщает гражданский коллектив горожан. Собственно само городское сообщество становится не более чем совокупностью этнокультурных объединений — неким «конгломератом общин», а потому может утрачивать свое практическое значение субъекта самоуправления. Все это, вопреки заявленным целям, может повлечь (и влечет на практике) рост межэтнического, а как следствие и политического, напряжения внутри городской среды, повышение уровня конфликтности социальных интересов.

Стремясь быть правильно понятым, подчеркну, что защита прав социальных коллективов, находящихся в ситуации этнокультурного меньшинства, является, безусловно, одним из важных требований современной правовой демократии, и это требование не может быть проигнорировано без угрозы для конституционной легитимности политического порядка и действий публичных властей. Но все такого рода меры, имеющие защитно-гарантирующий и в известным смысле компен­саторный характер, должны осуществляться в строгом соответствии с присущим правовому демократическому государству принципом формального равенства, быть разумными и достаточными, социально необходимыми и обоснованными. Нет никаких оснований противопоставлять интересы какой-либо малочисленной части жителей города правомерным интересам большинства, выраженным в юридических правилах через демократическую процедуру, — эти формализованные (юридизированные) интересы должны быть уважаемы всеми горожанами, к каким бы группам или коллективам они себя ни причисляли, поскольку только при этом условии и на основе безоговорочного соблюдения требований правовой законности возможным оказывается обеспечение соответствующих правомерных интересов меньшинства. Нельзя обойти вниманием и то, что одним из общих свойств, присущих местному са­моуправлению, является его осуществление с учетом исторических и иных местных традиций, в связи с чем муниципальные, как и иные, права и свободы, реализуемые в пределах территории муниципального образования, должны находится в согласии с этим принципом.

Надо понимать, что концепция права на город, сложившаяся в определенном социально-культурном контексте, не может быть перенесена автоматически в другие условия, а должна восприниматься критически, в том числе с учетом осмысления результатов ее практической реализации. В любом случае недопустимо, чтобы под видом признания равных прав на пользование городом внутри городского пространства происходила территориальная сегрегация населения и формировались этнические анклавы, существующие по своим собственным правилам и неподконтрольные публичным властям.

Для России принципиально важным и жизненно необходимым на данном этапе являются укрепление общественной солидарности и консолидация местных сообществ, их конституирование в качестве реальных активно действующих субъектов права. Местное самоуправление должно более интенсивно с помощью тех средств, которыми оно располагает и вновь приобретенных, включаться в созидательную деятельность по поддержанию гражданского мира и согласия, обеспечивать межнациональную гармонию и кооперацию в общих интересах — в этом заключается один из его важнейших аспектов как института российской соци­альной демократической государственности. Именно под углом зрения эффективного достижения этих конституционно значимых целей следует рассматривать доктрину права на город в ее приложении к национальному правовому пространству.

Нужно указать и на вытекающие уже из самой формулировки очевидные объективные пределы права на город, которое предназначено для использования именно в отношении урбанизированных сообществ (городов). Но сельское самоуправление — совсем не то, что городское, и его индивидуальные особенности нельзя упускать из виду.

Тем не менее правильно понятая, «очищенная» от идеологических наслоений доктрина права на город в целом может рассматриваться как вполне действенный правовой инструмент решения задач устойчивого городского развития в современных условиях России, непременным условием которого является качественное укрепление субъективно-личностной основы местного самоуправления. Представляется целесообразным и предельно важным инициирование научных разработок в направлении осмысления этой доктрины, в том числе с учетом ранее сформированных в национальном правовом пространстве оригинальных подходов к муниципально-правовому статусу личности, муниципальным (местным) правам и свободам, а также муниципально-правовым обязанностям личности, а впоследствии — разработка на этой основе нормативных механизмов закрепления и реализации права на город в российской правовой среде.

Джагарян, А.А. Право на город: постановка проблемы / А.А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. – 2012. - № 2. – С. 53 – 57.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 31 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров