Навигация
 
Местное самоуправление: актуальные вопросы Политико-правовой аспект становления МСУ Макаров И.И. Правовые аспекты установления наименования муниципального образования
Макаров И.И. Правовые аспекты установления наименования муниципального образования

Иван Иванович Макаров

Правовые аспекты установления наименования муниципального образования

В статье описываются порядок и техника официального наименования муниципальных образований в законодательстве до и после последней российской муниципальной реформы. Анализируется региональное законодательство о порядке наименования, рассматриваются проблемы, связанные с применением наименований муниципальных образований.

В процессе унификации системы территориальной организации местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены были решать задачи довольно широкого спектра: установление границ муниципальных образований, сопряженное иногда с перераспределением территории различных административно-территориальных единиц между создаваемыми муниципальными образованиями; наделение последних соответствующим статусом и вытекающая из этого необходимость разрешения конфликтов в связи с получением статуса городского округа городами, на территории которых ранее существовали (или не существовали) муниципальные образования. В некоторых случаях имели место довольно актив­ные дискуссии об оптимальном размещении административного центра нового муниципального образования. На определенном этапе проведения реформы актуальным стал вопрос официального наименования муниципального образования. В настоящей работе предпринята попытка описать условия возникновения этой проблемы и рассмотреть возможные способы ее решения.

Официальное наименование муниципального образования может быть поставлено в один ряд с официальными символами: гербом, флагом и гимном с тем отличием, что существование этих атрибутов самостоятельности муниципального образования не является обязательным. Отсутствие же у муниципального образования собственного названия довольно трудно себе представить. Впрочем, как будет показано ниже, на определенном этапе российской муниципальной реформы была создана и такая ситуация.

Наименование муниципального образования - важнейший фактор формирования локальной гражданской идентичности. Выбор официального наименования может оставаться предметом местных политических дискуссий довольно долго после того, как наименование зафиксировано в соответствующих нормативных документах. Например, неоднократно приходилось сталкиваться с недоумением граждан и депутатов по поводу того, что ставшие привычными уже в течение столетий слова "город Тихвин", вытесняются в официальном делопроизводстве малопонятной формулировкой "Тихвинское городское поселе­ние", вызывающей негативные коннотации с терминологией уголовно-исполнительного права.

Порядок и техника наименования муниципального образования в российском законодательстве до 2003 г.

В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.) порядок установления и изменения наименования муниципального образования определяется законом субъекта Федерации. Одновременно ст. 5 относила к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. В перечне предметов регулирования устава муниципального образования наименование муниципального образования не упоминалось.

Федеральный закон "О наименованиях географических объектов" от 18 декабря 1997 г. не регулировал и не регулирует отношения, связанные с установлением или изменением наименования муниципального образования. Причина, как справедливо отмечает Р.Е. Качанов, в том, что муниципальные образования "федеральный законодатель не относит к числу географических объектов".

Таким образом, и определение порядка установления и изменения наименований муниципальных образований, и собственно установление и изменение этих наименований полностью находились в компетенции органов власти субъекта Федерации.

Обзор "дореформенного" законодательства субъектов Федерации позволяет выделить пять основных видов нормативных актов, которые содержали нормы, регулирующие порядок и технику наименования муниципальных образований.

Прежде всего это - уставы некоторых субъектов Российской Федерации. В этих правовых актах, как правило, воспроизводилась формулировка из п. 3 ст. 13 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (Уставы Брянской, Кемеровской, Рязанской областей). Встречалась также норма, воспроизводящая положения ст. 5 этого Закона (Уставы Воронежской и Ивановской областей). В Уставе Астраханской области полномочия по установлению и изменению наименований муниципальных образований были отнесены к компетенции конкретного органа государственной власти субъекта Федерации - Государственной думы Астраханс­кой области. В Устав Вологодской области была включена норма об учете мнения населения соответствующих территорий при установлении и изменении наименований муниципальных образований.

Законы о местном самоуправлении большого количества регионов помимо воспроизведения этой же нормы вышеуказанного Федерального закона, что также было довольно распространено, относили установление и изменение наименова­ния муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации или непосредственно к полномочиям органов законодательной (представительной) власти.

В других субъектах Федерации нормы, регулирующие порядок и принципы определения официального наименования, включались в законы об административно-территориальном устройстве региона. Например, в Законе "Об административно-территориальном устройстве Липецкой области" от 7 мая 1996 г. было определено, что наименование и переименование муниципальных образований производятся областным Собранием депутатов по представлению главы администрации области либо органов местного самоуправления с учетом волеизъявления населения соответствующих территорий.

В некоторых регионах нормы, регулирующие вопросы наименования муниципальных образований, были сосредоточены в специальных законах о порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований (Владимирская и Мурманская области, Приморский край).

Нормы, касающиеся техники официального наименования муниципального образования, находили место также в законах некоторых субъектов Федерации о порядке регистрации уставов муниципальных образований. Например, соответствующие законы Республики Башкортостан, Приморского и Ставропольского краев, Владимирской, Липецкой, Рязанской и некоторых других областей определяли, что в уставе муниципального образования должно содержаться "наименование муниципального образования с указанием адми­нистративно-территориального образования, в состав которого оно входит".

Порядок наименования муниципальных образований мог регулироваться нормами других региональных законов. Так, в ст. 7 Закона "О консультативном опросе граждан в муниципальных образованиях Калужской области" от 24 мая 1999 г. вопросы установления или изменения наименований муниципальных образований перечислены в ряду тех, которые могут быть вынесены на опрос.

Законодательство субъекта РФ было в состоянии регламентировать в необходимом объеме порядок определения и изменения наименований муниципальных образований. Компиляция ключевых норм регионального законодательства, регулировавших порядок установления и изменения данного наименования, выглядит следующим образом:

1.Решение о наименовании муниципального образования принимается органом законодатель­ной власти субъекта Федерации по представлению главы исполнительной власти этого субъекта пи органа местного самоуправления.

2.При определении наименования муниципального образования учитывается мнение населения соответствующей территории, выраженное или представительным органом, или на местном референдуме (консультативном опросе), либо на собрании (сходе, конференции) граждан.

3.В случае существования в муниципальном образовании почтово-телеграфных отделений ;или крупных объектов транспорта определение или изменение наименований производятся по согласованию с соответствующими органами управления связи и транспорта.

4.Муниципальному образованию не может быть присвоено наименование, уже существующее в субъекте Федерации.

Правила техники официального наименования наиболее часто формулировались в законах субъектов Федерации в виде следующих требований:

1.Наименование муниципального образования должно определяться с учетом географических, исторических, национальных, бытовых и других местных условий. В частности, наименование должно быть образовано от названия админист­ративного центра муниципального образования.

2.В наименовании муниципального образования должны быть отражены вид и наименование административно-территориального образования, в состав которого входит муниципальное образование.

Законодатель мог сформулировать иные правила техники официального наименования. Например, не совсем типично, но в принципе здраво в п. 3 ст. 17 Закона "О порядке образования, гбъединения, преобразования, упразднения му­ниципальных образований Калужской области, установления и изменения их границ и наименований" от 20 апреля 1999 г. было определено, что

"наименование должно быть простым и немногословным".

Еще один существенный принцип, который можно отнести как к порядку, так и к технике, - требование учета общегосударственных интересов при определении наименования муниципального образования.

Эти нормы могли быть или "разбросаны" по различным законодательным актам субъекта Федерации, либо сосредоточены в одном законе, могли воспроизводиться полностью, с частичными или значительными лакунами, могли в ряде случаев вызывать недоумение своей избыточностью, но они являлись (в актуальном или потенциальном виде) одним из инструментов правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. К использованию этого инструмента в случае необходимости могли обратиться органы государственной власти субъекта Федерации.

Ситуация серьезным образом изменилась в результате последней российской муниципальной реформы.

Наименование муниципального образования в соответствии с действующим законодательством

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) наименование муниципального образования упоминается дважды. В соответствии с п. 6 ст. 19 федеральный закон или закон субъекта Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями. Согласно п. 1 ст. 44, где установлен перечень обязательных предметов регулирования устава муниципального образования, на первое место поставлено наименование муниципального образования.

Таким образом, в действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 г. нет ни слова ни о праве каких-либо органов государственной власти

Как следует, например, исполнять требование производить наименование и переименование муниципальных образований с учетом (среди прочего) бытовых условий? Такое требование встречается довольно часто (см., например: Закон "О территориальном устройстве Алтайского края" от субъекта Федерации устанавливать и изменять наименование муниципального образования, ни о праве этих органов определять порядок установления наименования. Напротив, вполне однозначно написано о том, что наименование муниципального образования должно определяться уставом муниципального образования, который, как известно, принимается представительным органом самостоятельно.

Иными словами, произошла деволюция полно­мочий по установлению наименований муниципальных образований. Трудно ответить на вопрос: чем руководствовался федеральный законодатель, принимая такое решение? Можно предположить, что здесь подействовала аналогия с субъектом Федерации, изменение наименования которого относится к его собственному исключительному ведению, что подтверждено позицией Конституционного Суда РФ".

При этом п. 2 ст. 10 вышеупомянутого Закона сохранил за субъектом Федерации полномочие устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований. Так, полномочие устанавливать наименование муниципального образования и полномочие устанавливать границы муниципального образования оказались разделены между двумя различными субъектами правотворчества.

Органы государственной власти немалого количества российских регионов посчитали возможным проигнорировать факт утраты полномочий по установлению наименований муниципальных образований и предприняли законотворческие попытки по установлению наименований последних наряду с их границами и статусом, как это, например, было сделано в Ярославской области, где муниципальным образованиям прямо присваивались наименования.

Более изящно поступили в Псковской области, приняв сначала два закона: о действующих и о вновь образуемых муниципальных образованиях. При этом новые муниципальные образования, получившие статус поселений, были обозначены наименованиями существовавших прежде территориальных единиц: "Чихачевская волость", "Цевельская волость" и т.д. После этого, устанавливая наименования органов местного самоуправления, законодатель определил не единые, типовые наименования представительного, исполнительно-распорядительного органов и главы муниципального образования, а в порядке перечисления поименовал каждый орган местного самоуправления каждого муниципального образования: "Собрание депутатов Бежаницкого района, глава Бежаницкого района, администрация Бежаницкого района" и т.д. для каждого из 244 муниципальных образований. Таким образом, официальные наименования муниципальных образований были фактически определены облас­тным законодателем через установление официальных наименований органов местного самоуправления.

Однако не везде региональные органы государственной власти прибегали к таким алгоритмам для того, чтобы обеспечить единый подход к технике официального наименования, и не всегда органы местного самоуправления проявляли готовность дублировать в уставе наименование муниципального образования, сформулированное в законе субъекта Федерации при установлении границ. Следует признать, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. объективно создал условия для такого плюрализма в вопросе номинации. В результате появился дополнительный повод для выяснения и без того иногда непростых отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

При осуществлении органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий возникла парадоксальная ситуация, когда субъект Федерации перечисляет бюджетные средства муниципальному образованию с одним наименованием, а получает эти средства муниципальное образование уже с другим наименованием. Такое положение вызывает опасения в нарушении принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного ст. 38 Бюджетного кодекса РФ.

В специальной литературе высказывалось мнение, что подобная ситуация может привести к серьезным и (надо отдавать себе отчет) довольно неприятным для жителей муниципального образования последствиям: "Органы местного са­моуправления могут отказаться от исполнения государственных полномочий при наличии следующего юридического факта: признания в судебном порядке несоответствия федеральных законов или законов субъектов РФ, иных норма­тивных правовых актов требованиям ст. 19 комментируемого Закона. Например, в правовом акте нет одного из нижеперечисленных юридических рактов: 1) вида или наименования муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями".

Призывы региональных органов власти привести наименование муниципального образования в соответствие с региональным законом не всегда встречают понимание. Нежелание справедливо объясняется тем, что формулировка в уставе наименования, отличного от того, которое сфор­мулировано в региональном законе об установлении границ и определении статуса, не может считаться противоречием региональному закону, ибо наименование муниципального наименования не является предметом регулирования такого закона. В результате последней российской муниципальной реформы вопрос о соответствии наименования муниципального образования законодательству утратил смысл.

Во вновь образованных муниципальных образованиях законами субъекта были установлены границы территории, определен статус, но официальное наименование можно было считать появившимся только после вступления в силу  устава, принятого представительным органом, который еще предстояло избрать. Строго говоря, первые муниципальные выборы проводились во вновь образованных безымянных муниципальных образованиях.

Тема официального наименования является не только поводом для проявления политических амбиций в отношениях между региональными и локальными политическими элитами. Более актуально, особенно для жителей старинных российских малых и средних городов, желание сохранять и ощущать свою принадлежность местному сообществу, имеющему вековую историю.

Возможность выхода из создавшейся ситуации может стать более ясной после рассмотрения техники официального наименования муниципального образования.

Техника официального наименования муниципального образования в целом аналогична технике официального наименования государства, детально проанализированной проф. А.А. Белкиным. Он выделил две части в наименовании государства. Первая - индивидуализирующий элемент, основной, который может быть образован от этнонима, наименования столицы, крупного географического объекта, мемориальной персоналии и по иным основания. Вторая часть - допол­нительные элементы, которые могут указывать на форму правления, форму государственного устройства, общественно-политический строй или, например, господствующую религию.

Отличия техники наименования муниципального образования в России заключаются прежде всего в меньшем разнообразии источников происхождения основного элемента. Основной элемент наименования муниципального образования в большинстве случаев является производным от наименования административного центра муниципального образования. Встречаются также на­именования, происходящие от названий природных географических объектов. Это, в частности, касается муниципальных образований, территория которых ограничена островами.

В качестве дополнительных элементов в наименования муниципальных образований включается указание на статус муниципального образования (городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район), на принадлежность к территории муниципального района (если речь идет о муниципальном образовании, имеющем статус поселения) и субъекта Федерации.

В наименования городских поселений вместо указания на статус муниципального образования нередко включаются указания на вид населенного пункта, который является административным центром поселения или в границах которого создано муниципальное образование. То же самое относится и к официальным наименованиям городских округов.

В наименование муниципальных образований в качестве дополнительного элемента может входить указание на почетный или специальный статус территориальной единицы, в границах которой существует муниципальное образование (город- герой Волгоград, город-курорт Геленджик).

После принятия Федерального закона «О почетном звании Российской Федерации "Город воинской славы"» от 9 мая 2006 г. можно предположить, что это почетное звание также может включаться в наименование муниципального об­разования, созданного на территории города, которому такое звание присваивается.

Если населенный пункт, в котором создается муниципальное образование, имеет специальный статус наукограда или закрытого административ­но-территориального образования, то включение указания на такой статус в качестве дополнительного элемента наименования будет также свидетельствовать о наличии статуса городского округа. Видимо, не всегда эта простая мысль, вытекающая из содержания ст. 80 и 81 Федерального закона от 6 октября 2003 г., берется в расчет при формулировке наименования муниципаль­ного образования. В результате появляются обременительные словесные конструкции, например "городской округ закрытое административно-тер­риториальное образование Большой Камень". Очевидно, что сочетание в наименовании одного муниципального образования дополнительных элементов "городской округ закрытое административно-территориальное образование" является тавтологией, которой можно легко избежать, включив в наименование только второй элемент.

Случаи тавтологии в наименовании муниципального образования не ограничиваются приведенным примером. Наличие в наименовании муниципального образования дополнительного элемента, указывающего на статус последнего, делает лишним упоминание о том, что данная территориальная единица является муниципальным образованием. Таким образом, например, словосочетание "муниципальное образование Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области" - семантически избыточно.

Установление наименования тесным образом связано с определением статуса. Это видно не только из рассмотрения техники официального наименования. Официальное наименование помимо функции идентификации территориального расположения муниципального образования в субъекте Федерации выполняет функцию идентификации статуса. Это суждение стало актуальным в результате последней реформы местного самоуправления, которая произвела дифференциацию статусов муниципальных образований. Идентификация статуса важна для понимания состава компетенции муниципального образования. Вопрос о необходимости включения в состав официального наименования дополнительного элемента, указывающего на статус, должен быть решен положительно.

Следует отметить, что до последней муниципальной реформы деятельность субъектов Федерации в вопросе установления наименований муниципальных образований (как и в целом широкие полномочия в сфере местного самоуправле­ния) вызывала подчас довольно эмоциональную критику. "По-своему наделяют муниципальные образования полномочиями или эти полномочия урезают, произвольно называют эти образования (где-то оставляют сельсоветы, где-то называют волостями, сельскими округами и др.), случайно устанавливают границы и т.д. Подобную вак­ханалию надо кончать и не иначе как на уровне федерального центра. Как видим, возражения здесь вызывает отсутствие единообразия в фор­мулировке дополнительного элемента наименования, указывающего на вид муниципального образования. В современных условиях, когда федеральным законодателем четко определены виды статусов муниципальных образований, данную проблему можно считать решенной.

Профессор А.А. Белкин, анализируя технику официального наименования страны, фактически отождествляет понятия индивидуализирующего элемента и основного элемента. В отношении наименования муниципального образования та­кое тождество не верно. Приведем пример. В Ленинградской области на территории двух соседних муниципальных районов: Бокситогорского и Тихвинского существуют два сельских поселения, названия которых образованы от распространенного в этой местности топонима "Бор". Идентификация Борского сельского поселения Бокситогорского муниципального района, как и Борского сельского поселения Тихвинского муниципального района, производится в данном случае по основному элементу наименования муниципального района. Этот элемент включен в состав наименования поселения в качестве дополнительного.

Таким образом, функция территориальной идентификации выполняется не только за счет основного элемента (назовем его собственным индивидуализирующим элементом наименования), но и за счет основного элемента наименования муниципального района, в состав которого входит поселение (определим его как заимствованный индивидуализирующий элемент).

Приведенные выше примеры наименований муниципальных образований свидетельствуют о том, что этот атрибут может превратиться в довольно длинное сочетание слов, малоудобное не только в устной речи, но и в официальном дело­производстве. Устранить указанное неудобство можно, установив двойное наименование. Этот прием использовали авторы Конституции РФ 1993 г., определив в ч. 2 ст. 1, что "наименования Российская Федерация и Россия равнозначны".

Такое двойное наименование - полное (с включением основного и всех дополнительных элементов) и сокращенное (с включением только собственного индивидуализирующего элемента и, возможно, одного дополнительного) - может быть установлено для муниципального образования.

Этот способ не требует внесения изменений в действующее законодательство. Представительный орган местного самоуправления вправе самостоятельно принять такое решение. Условием является включение такой формулировки имен­но в устав муниципального образования, что, конечно, требует сложной процедуры и затрат. Но это - единственный предусмотренный законом путь. Установление двойного наименования каким-либо иным правовым актом муниципального образования, как это было сделано, например, в городском поселении Углич Угличского муниципального района Ярославской области, вызывает сомнения в законности.

Определение двойного наименования муниципального образования может быть средством устранения описанного выше противоречия между унификационной интенцией органов государственной власти субъекта РФ и стремлением местного сообщества сохранить свою локальную идентичность. В качестве полного официального наименования будет выступать название, сформулированное в законе субъекта Федерации, а в качестве сокращенного - традиционное, существовавшее до реформы местного самоуправления.

В целом, оценивая практику установления официального наименования муниципального образования, приходится сделать вывод, что этот вопрос заслуживает более серьезного отношения. Актуальность данной темы по-прежнему существует в силу возможности преобразования муниципальных образований, создания вновь образо­ванных поселений на межселенных территориях. Кому, например, может принадлежать инициатива в вопросе о присвоении наименования или переименовании? Какие особенности может иметь процесс установления наименования муниципального образования в республиках Российской Федерации, учитывая их право устанавливать свой государственный язык? В регионах со сложной языковой ситуацией тема определения офици­ального наименования муниципального образования может приобретать особую актуальность. Представляется, что эти и подобные вопросы не следует решать произвольно. Данная сфера должна получить законодательное регулирование, что подразумевает рецентрализацию, как минимум, полномочий по определению порядка установления и изменения наименования муниципального образования.

Если мы соглашаемся с тем, что объединяющим началом территориальной реорганизации местного самоуправления было "сохранение единого управленческого пространства", то следует признать, что выработку единого подхода к формулировке официальных наименований органов местного самоуправления и муниципальных образований необходимо рассматривать в качестве неотъемлемых составляющих этой задачи.

Проблема официального наименования органов местного самоуправления получила в действующем Законе однозначное решение, чего нельзя сказать о вопросе официального наименования муниципального образования, к которому российский законодатель подошел с недостаточной степенью внимания.

Макаров, И.И. Правовые аспекты установления наименования муниципального образования / И.И. Макаров // Государство и право. – 2012. - № 3. – С. 25 – 31.

 

Добавить комментарий


 
Авторизация



На сайте
Сейчас 28 гостей онлайн

Псков. Централизованная библиотечная система. Краеведческая справочная интернет-служба. © 2018

Сайт создан в рамках мастер-класса
«Технология создания интерактивных сайтов»,
организованном на портале Сеть творческих учителей
Рукодитель мастер-класса Д.Ю.Титоров